煙草在線據(jù)《世界農(nóng)業(yè)》報道

　　摘要：對目前美國煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管的管理手段、管理機(jī)構(gòu)和法律、法規(guī)進(jìn)行介紹與分析，對比中國煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管情況，提出建議：一是加強(qiáng)進(jìn)口煙草制品質(zhì)量監(jiān)管，出口煙草制品檢測服務(wù)；二是加強(qiáng)進(jìn)出口煙草制品有害成分監(jiān)管；三是開展進(jìn)出口煙草制品添加劑質(zhì)量監(jiān)管的技術(shù)儲備研究；四是開展煙草制品有害成分危害性生物評價的技術(shù)儲備研究。

　　關(guān)鍵詞：美國　煙草制品　進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管

　　煙草一直受到世界各國的高度重視，無論在哪個國家都受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管。中國是世界煙草產(chǎn)銷大國，2012年煙草進(jìn)出口總值達(dá)27億美元，呈逐年增加趨勢[1]，越來越必要對進(jìn)出口煙草進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管；同時多數(shù)煙草制品貨值較高，每次交易涉及的貿(mào)易額較高，對進(jìn)出口煙草進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管也越發(fā)重要。本文對目前美國煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管的方法、機(jī)構(gòu)和法律、法規(guī)進(jìn)行全面的介紹與分析，結(jié)合中國煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管情況，對中國煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管工作提出幾點(diǎn)建議，為中國煙草進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管提供借鑒。

　　一、美國煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管

　　美國是煙草生產(chǎn)和消費(fèi)國大國，其對煙草及煙草制品的進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管，部門分工明確，依法執(zhí)行[2]。

　　1.監(jiān)管手段 美國政府對煙草的監(jiān)管主要是兩大手段。

　　（1）聯(lián)邦政府依法實(shí)行煙葉種植配額制度。聯(lián)邦政府根據(jù)國內(nèi)銷售情況、卷煙出口情況、煙葉進(jìn)出口情況制訂煙葉種植計劃，再將該計劃按法定配額比例分配給各州，各州依法分配給農(nóng)場主，農(nóng)業(yè)部依法對進(jìn)出口煙葉進(jìn)行直接管制。

　　（2）政府依法征稅。政府對煙草及其制品不實(shí)行專賣管理。煙葉的收購、卷煙的生產(chǎn)完全由市場調(diào)節(jié)，從事煙草商務(wù)活動的組織與個人與從事其他經(jīng)濟(jì)活動的一樣依法運(yùn)作。卷煙生產(chǎn)計劃由企業(yè)根據(jù)市場需求，自主安排。政府的管理通過調(diào)整稅率而得以實(shí)現(xiàn)。美國煙草稅分為聯(lián)邦、州、地方3級征收，聯(lián)邦以數(shù)量征收，全國統(tǒng)一；各州征收原則、征收程序、稅率自行立法規(guī)定，不盡相同；煙草消費(fèi)稅由地方收。據(jù)統(tǒng)計，美國全國煙草稅收（不含消費(fèi)稅）中聯(lián)邦稅收占44.9%、州稅收占53.4%、其他稅收占1.7%。

　　2.監(jiān)管部門 美國主要煙草及煙草制品監(jiān)管部門，主要是美國衛(wèi)生部和美國農(nóng)業(yè)部，此外，部分煙草及煙草制品監(jiān)管工作涉及海關(guān)與國土保護(hù)總署、環(huán)境保護(hù)署和財政部。

　　（1）美國衛(wèi)生部。美國衛(wèi)生部下屬的美國食品和藥品監(jiān)督管理局(FDA)，是美國主要的煙草質(zhì)量監(jiān)管部門。依據(jù)《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》規(guī)定美國FDA的職責(zé)具體包括:確立食品和藥品監(jiān)督管理局作為監(jiān)管煙草制品生產(chǎn)、銷售和批發(fā)的主要聯(lián)邦機(jī)構(gòu),賦予其監(jiān)管本法所列煙草制品的權(quán)限；確保食品和藥品監(jiān)督管理局有權(quán)向公共衛(wèi)生官員就其特別關(guān)注的煙草問題,尤其是青少年使用和依賴煙草的問題作出說明；授權(quán)食品和藥品監(jiān)督管理局制定有關(guān)控制煙草制品生產(chǎn),煙草制品成分的識別、披露、含量等國家標(biāo)準(zhǔn)；提供新的和靈活的執(zhí)法權(quán)限以確保煙草行業(yè)在開發(fā)、引進(jìn)和促銷危害更小的煙草制品方面切實(shí)作出努力；賦予食品和藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管煙草制品焦油、尼古丁和其他有害物質(zhì)含量的權(quán)限；為確保消費(fèi)者更好地了解情況,要求煙草制造商披露針對煙草制品對健康、依賴性及安全性等方面的研究,包括以前沒有披露的和將來要開展的研究；采取措施確保在法定年齡以下的人不能購買或接觸到煙草制品的同時,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)允許向成年人出售煙草制品；對煙草行業(yè)采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施；促進(jìn)戒煙,降低對煙草制品有關(guān)的疾病風(fēng)險和社會成本；加強(qiáng)立法,打擊煙草制品非法貿(mào)易。依據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》規(guī)定，美國FDA主要負(fù)責(zé)煙草制品的質(zhì)量監(jiān)管，包括進(jìn)出口監(jiān)管。

　　（2）美國農(nóng)業(yè)部（USDA）。該部門主要職能在于煙草（煙葉）的監(jiān)管。依據(jù)美國《煙草管制法》、《煙草檢驗(yàn)法》、《煙草種植管理法》，負(fù)責(zé)監(jiān)管煙草種植的配額管理，包括進(jìn)出口煙草的配額管理；負(fù)責(zé)監(jiān)管煙草種植中指導(dǎo)煙農(nóng)正確使用農(nóng)藥，監(jiān)測煙草產(chǎn)地的農(nóng)藥使用情況；負(fù)責(zé)通過《煙草轉(zhuǎn)產(chǎn)項目補(bǔ)貼》等一些項目資金扶持煙農(nóng)生產(chǎn)；負(fù)責(zé)煙葉的分級標(biāo)準(zhǔn)制定等。

　　（3）美國海關(guān)與國土保護(hù)總署（CBP）。職能主要在于征收煙草及煙草制品關(guān)稅。負(fù)責(zé)煙草及煙草制品的進(jìn)出口中進(jìn)關(guān)和出關(guān)相關(guān)管理，包括將進(jìn)口商的進(jìn)關(guān)通知（Entrynotice）轉(zhuǎn)交美國FDA，煙草樣品的采樣等。

　　（4）美國財政部煙酒與稅收管理局。美國酒類及煙草稅收貿(mào)易局(TTB)的職能也主要在于征收煙草制品稅收。負(fù)責(zé)制定煙草制品稅收等級的機(jī)構(gòu)。煙草制品在美國可劃分為以下幾個征稅類別：雪茄、卷煙、鼻煙、嚼煙、斗煙和自卷煙，由TTB下屬的實(shí)驗(yàn)室確定煙草制品的稅收等級后征稅。

　　（5）美國環(huán)境保護(hù)署。美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）主要職能在于協(xié)助煙草（煙葉）農(nóng)藥殘留制定。其下屬的農(nóng)藥項目辦公室（OPP）與USDA和FDA共同負(fù)責(zé)煙草（煙葉）中農(nóng)藥的使用。總的來說，應(yīng)由EPA設(shè)定限量；由FDA執(zhí)行限量，并對進(jìn)口和國內(nèi)市場產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留進(jìn)行監(jiān)測；由USDA對產(chǎn)地的產(chǎn)品進(jìn)行農(nóng)藥殘留監(jiān)測，并據(jù)此提出新的農(nóng)藥殘留檢測目標(biāo)。但是，對于煙草來說，情況有些特殊。美國EPA20世紀(jì)90年代批準(zhǔn)了37種農(nóng)藥可在煙草上使用，隨后該名單有所減少，但是都未確定其限量。依據(jù)1983的美國《牛奶和煙草管理法》，要求美國農(nóng)業(yè)部對煙草上的農(nóng)藥殘留盡快制定限量。隨后，美國農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)市場服務(wù)處（AMS）負(fù)責(zé)制定了第一批煙草農(nóng)藥殘留限量（1986），1989年對該名單進(jìn)行了調(diào)整，之后就未再調(diào)整。對進(jìn)出口煙葉中農(nóng)藥殘留的檢測由AMS委托農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)服務(wù)處（FAS）進(jìn)行檢測。

　　3.法律、法規(guī) 美國對煙草制品，包括進(jìn)出口煙草制品的質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)主要分為3級：第一級為法令，第二級為導(dǎo)則，第三級為規(guī)則和管理條例。

　　（1）法令。主要是《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》，此外，美國《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》和《食品安全現(xiàn)代化法案》也有涉及煙草制品的規(guī)定。

　　（2）導(dǎo)則。美國FDA列出了24個關(guān)于煙草制品的導(dǎo)則，其中與煙草制品質(zhì)量監(jiān)管有關(guān)的導(dǎo)則共4個：導(dǎo)則5《美國聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法904（a）（3）節(jié)中關(guān)于報告煙草制品和煙氣中的“有害和潛在有害成分”的指導(dǎo)守則》；導(dǎo)則14《美國聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法904(e)節(jié)中關(guān)于煙草制品使用的“有害和潛在有害成分”的指導(dǎo)守則》；導(dǎo)則19《關(guān)于煙草禁用香精法令的常見問答（第二版）》；導(dǎo)則21《煙草制品成分清單》。

　　（3）規(guī)則和管理條例。美國FDA列出了12個關(guān)于煙草制品的規(guī)則和管理條例，其中與煙草制品質(zhì)量監(jiān)管有關(guān)的只有1個：規(guī)則1《煙草制品和煙氣中有害和潛在有害成分》，用于規(guī)范煙草制品有害成分監(jiān)管。美國的上述3級法律、法規(guī)監(jiān)管，對象主要是煙草有害成分和添加劑。針對有害成分，美國FDA首先在2011年制定、公布了96種有害成分清單；2012年確定了要求煙草制造商和進(jìn)口商檢測的煙氣中的CO、亞硝胺、尼古丁等18種有害成分。針對添加劑，美國FDA規(guī)定，煙草制品中除煙草香味和薄荷香味外，禁止含有或添加任何天然或人工合成的香精香料。

　　4.進(jìn)口監(jiān)管流程 美國煙草制品進(jìn)口監(jiān)管依據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》主要由美國衛(wèi)生部下屬的FDA負(fù)責(zé)，還涉及CBP。

　　（1）美國煙草制品進(jìn)口監(jiān)管總體規(guī)定。依據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》801節(jié)規(guī)定：進(jìn)口煙草制品必須與國內(nèi)煙草制品達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn)。因此進(jìn)口煙草制品質(zhì)量監(jiān)管可參考美國國內(nèi)煙草制品監(jiān)管的規(guī)定。允許拒絕進(jìn)口摻假和錯誤標(biāo)簽的煙草制品。

　　（2）美國煙草制品進(jìn)口監(jiān)管流程。①進(jìn)口商或代理人必須在FDA管制貨物到達(dá)美國后5天內(nèi)，向美國海關(guān)提交進(jìn)關(guān)通知。②海關(guān)通知FDA，并附上有關(guān)商業(yè)發(fā)票。③進(jìn)關(guān)通知：FDA將對海關(guān)提交的文件進(jìn)行審閱，作出以下之一決定：放行；要求提供其他文件；建議扣留該產(chǎn)品；要求檢查產(chǎn)品。④放行：如果FDA在審閱文件后認(rèn)為無須檢查，它會分別向海關(guān)和進(jìn)口商發(fā)出放行通知，但是放行后FDA仍有管轄權(quán)，并且后續(xù)發(fā)現(xiàn)問題，FDA仍可采取行動。⑤建議扣留該產(chǎn)品：扣留只是行政行為，該產(chǎn)品并未被物質(zhì)上的扣留；進(jìn)口商通常仍然能獲得該產(chǎn)品；FDA是基于該產(chǎn)品違章進(jìn)行扣留，進(jìn)口商有權(quán)提供證據(jù)反駁該產(chǎn)品違章的證據(jù)；基于反駁的證據(jù)，FDA可堅持拘留或放行：FDA發(fā)出的通知中必須包含以下信息：闡明該產(chǎn)品予以扣留，理由，提出反駁的權(quán)利，反饋的時間節(jié)點(diǎn)，聯(lián)系姓名和電話。⑥要求檢查產(chǎn)品：如果FDA決定要對貨物進(jìn)行抽樣檢查，它會分別向海關(guān)和進(jìn)口商發(fā)出抽樣通知； FDA是否要對貨物進(jìn)行抽樣檢查取決于多重因素，主要包括貨物性質(zhì)、貨物以往歷史以及進(jìn)口商進(jìn)口歷史業(yè)績；FDA通常將抽樣送往其所在地區(qū)實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)，如符合法定要求，FDA會通知海關(guān)和進(jìn)口商，同意放行被抽樣貨物；若FDA的檢驗(yàn)結(jié)果表明進(jìn)口貨物可能違反有關(guān)法規(guī)，它將發(fā)出摳貨和聽證通知；進(jìn)口商必須在收到扣貨和聽證通知后10個工作日內(nèi)提交辯護(hù)證據(jù)并在聽證時作證。任何對進(jìn)口商有利的證據(jù)，如進(jìn)口商自己的檢驗(yàn)結(jié)果、具有良好信譽(yù)之獨(dú)立實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)結(jié)果等，都可以在聽證時提交；如果辯護(hù)證據(jù)不足以說明貨物符合法定要求，FDA會發(fā)出拒絕放行通知。⑦進(jìn)口商可以提出申請糾正瑕疵，或重新包裝，或?qū)⒇浳镞\(yùn)回出口國，或就地銷毀。整個補(bǔ)救程序都須經(jīng)過FDA批準(zhǔn)，并在海關(guān)和FDA監(jiān)督下進(jìn)行。在執(zhí)行這些補(bǔ)救措施時，FDA可以要求進(jìn)口商支付一筆保證金，以擔(dān)保整個程序符合法規(guī)。⑧進(jìn)口貨物在重新包裝或瑕疵被糾正后，FDA進(jìn)行重新檢查。檢查結(jié)果若符合法律，它會發(fā)出放行通知，若還是不符合法律規(guī)定，進(jìn)口商必須將貨物運(yùn)回出口國或就地銷毀。不僅如此，進(jìn)口商還須支付FDA為上述貨物進(jìn)行有關(guān)工作的所有費(fèi)用。