煙草在線據(jù)《中國煙草》報(bào)道　　2013年，世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（以下簡稱“《公約》”）履約工作繼續(xù)深入推進(jìn)。本刊將分上、中、下三期刊登《2013年世界控?zé)熉募s進(jìn)展報(bào)告》，讓廣大讀者充分了解《公約》的締約簽署情況，《公約》及相關(guān)條款的履約進(jìn)展，以及各國控制煙草的措施與行動，從而更加深刻地認(rèn)識到煙草的國際生存環(huán)境。

　　2013年，塔吉克斯坦加入《公約》，《公約》締約方總數(shù)為177個(gè)（見圖1）。2014年3月，埃塞俄比亞加入《公約》，成為第178個(gè)締約方。截至目前，美國、瑞士、阿根廷等8個(gè)國家已經(jīng)簽署但是尚未正式批準(zhǔn)《公約》，印度尼西亞、津巴布韋、摩納哥等9個(gè)世衛(wèi)組織會員國既未簽署也未加入《公約》。

　　《議定書》簽署和批準(zhǔn)情況

　　《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡稱“《議定書》”）作為《公約》框架下的第一份議定書，也是繼《公約》之后煙草控制領(lǐng)域的第二份國際法律文書。

　　《議定書》旨在落實(shí)《公約》第15條“關(guān)于全面消除煙草制品非法貿(mào)易行為”的規(guī)定?！蹲h定書》經(jīng)《公約》第五屆締約方大會通過，2013年1月10日開放供簽署。我國于1月10日當(dāng)天簽署，同日簽署的還有法國、韓國、南非等11個(gè)國家。

　　目前，全球已有54個(gè)國家或國際組織簽署《議定書》，包括歐盟、英國、德國、法國、韓國等。2013年，尼加拉瓜批準(zhǔn)《議定書》，成為第一個(gè)批準(zhǔn)《議定書》的國家?！蹲h定書》將在第40個(gè)締約方批準(zhǔn)后的第90天生效。

　　《議定書》的簽署成為國際控?zé)熯\(yùn)動新的里程碑，生效后將有利于加強(qiáng)煙草供應(yīng)鏈控制，促進(jìn)國際司法合作，切實(shí)打擊走私、非法生產(chǎn)和假冒等煙草制品非法貿(mào)易活動。

　　“一般義務(wù)”履約進(jìn)展

　　2012年，全球有74個(gè)締約方完成綜合性的煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃。有43個(gè)締約方將煙草控制納入更宏觀的國家戰(zhàn)略和計(jì)劃（如衛(wèi)生保護(hù)、國家發(fā)展計(jì)劃、衛(wèi)生部門戰(zhàn)略規(guī)劃等）中。

　　2013年，部分締約方新制定了綜合性的煙草控制法律或規(guī)劃，孟加拉國、蒙古國全面修改了原煙草控制法，覆蓋領(lǐng)域更加廣泛，監(jiān)管措施更加嚴(yán)厲，包括不斷擴(kuò)大禁煙的公共場所范圍，從室內(nèi)封閉空間擴(kuò)展到在室外公共場所或有未成年人在場的場合；要求卷煙包裝使用圖片警語或大幅提高其所占比例；進(jìn)一步提高煙草制品稅率和價(jià)格；廣泛禁止煙草制品廣告、促銷及贊助，禁止品牌延伸及品牌共享，禁止煙草公司開展“企業(yè)社會責(zé)任”活動等。

　　在煙草控制規(guī)劃中，英國、澳大利亞等締約方把降低吸煙率作為重要目標(biāo)。英國英格蘭地區(qū)計(jì)劃到2015年實(shí)現(xiàn)成年人吸煙率降低到18.5%以內(nèi)，15歲以下未成年人吸煙率降低到12%以內(nèi)；威爾士地區(qū)將目標(biāo)設(shè)定為成年人吸煙率在2016年降低到20%，到2020年進(jìn)一步降低到16%；蘇格蘭地區(qū)制定2034年將成年人吸煙率降低到5%以內(nèi)的遠(yuǎn)景目標(biāo)。澳大利亞將控?zé)熌繕?biāo)設(shè)定為使成年人中每日吸煙者的吸煙率從2008年的19.1%降低到10%以內(nèi)。

　　2013年，格魯吉亞成立了國家煙草控制委員會，由總理擔(dān)任主席，委員會成員包括8個(gè)政府部門部長，委員會秘書處設(shè)在國家疾病控制和公共衛(wèi)生中心。

　　“價(jià)格稅收”履約進(jìn)展

　　2013年，《公約》第6條“減少煙草需求的價(jià)格和稅收措施”實(shí)施指南起草小組經(jīng)過艱苦磋商，草案文本達(dá)成一致，草案將被提交到《公約》第六屆締約方大會審議。

　　在討論過程中，一些國家主張?jiān)诓莅钢辛忻饔嘘P(guān)煙草稅稅率的建議數(shù)據(jù)，供各國參考。另一些國家強(qiáng)調(diào)各國有權(quán)根據(jù)國情選擇稅制、確定煙草稅率水平和征收方式，無需也不宜在指南中出現(xiàn)具體的稅率建議數(shù)據(jù)。最終指南文件以腳注形式反映煙草稅稅率的建議數(shù)據(jù)。

　　對煙草消費(fèi)稅的使用，一些國家主張將煙草稅收或一部分用于控?zé)煿ぷ?。另一些國家認(rèn)為，稅收使用系國家主權(quán)，且一些國家的國內(nèi)法不允許為特定稅收指定專門用途。最終，指南文件采納“根據(jù)國內(nèi)法，考慮將稅收用于控?zé)煛钡谋硎龇绞健?/p>

　　據(jù)世衛(wèi)組織統(tǒng)計(jì)，2012年全球各締約方卷煙平均稅率（稅收占最暢銷卷煙品牌零售價(jià)格的百分比）約為58.4%。其中48個(gè)高收入國家卷煙平均稅率約為65.9%，95個(gè)中等收入國家約為53.1%，30個(gè)低收入國家約為50.3%。2012年最暢銷卷煙品牌平均零售價(jià)格約為3美元，其中高收入國家約為5.81美元，中等收入國家約為2.26美元，低收入國家約為1.65美元（見圖2）。

　　2013年，有的締約方通過提高煙草制品稅率、加征新稅、變更計(jì)稅依據(jù)等方式，增加煙草制品稅收。

　　2013年，澳大利亞將煙草消費(fèi)稅提高12.5%，并計(jì)劃在2014-2016年每年提高12.5%。岡比亞于2013年實(shí)行新的煙草稅收政策，卷煙從量稅的基礎(chǔ)由重量改為數(shù)量，導(dǎo)致卷煙稅負(fù)提高約25%，還計(jì)劃從2014年起征收15%的煙草從價(jià)稅。菲律賓自2013年實(shí)施新煙草制品消費(fèi)稅，低價(jià)卷煙每盒征收12比索，高價(jià)卷煙為25比索，2014年分別增至17比索和27比索，2015年增至21比索和28比索，2016年增至25比索和29比索。自2017年起將高、低價(jià)卷煙統(tǒng)一征收30比索，此后每年上調(diào)4%。

　　除了調(diào)稅以外，一些締約方還直接調(diào)整煙草制品零售價(jià)格。法國在15個(gè)月內(nèi)三次提高煙草制品價(jià)格，2012年10月每盒卷煙價(jià)格上調(diào)0.4歐元，2013年7月和12月分別上調(diào)0.2歐元，漲價(jià)后每盒卷煙均價(jià)接近7歐元。土庫曼斯坦于2013年12月頒布法案，規(guī)定自2014年12月起，政府主管部門有權(quán)制定煙草制品的最低零售價(jià)格，并監(jiān)管煙草制品的定價(jià)。

　　“禁煙范圍”履約進(jìn)展

　　《公約》要求在室內(nèi)工作場所、公共交通工具和室內(nèi)公共場所防止接觸煙草煙霧，并建議在“適當(dāng)時(shí)”將禁煙范圍擴(kuò)大到其他公共場所。絕大多數(shù)締約方實(shí)現(xiàn)在飛機(jī)、醫(yī)療場所和地面公共交通工具內(nèi)完全禁煙，有40到45個(gè)締約方要求在私人工作場所、餐廳、酒館、酒吧或夜總會完全禁煙。目前，布基納法索、哥倫比亞、洪都拉斯和秘魯四國實(shí)現(xiàn)了在以下16個(gè)場所內(nèi)完全禁煙。

　　2013年，部分締約方在公共場所禁煙方面取得明顯進(jìn)展，無煙環(huán)境立法呈現(xiàn)三個(gè)特征：

　　一是禁煙區(qū)域范圍不斷擴(kuò)展。一些締約方將禁煙區(qū)域擴(kuò)大到室外場所。如韓國要求面積達(dá)150平方米以上的餐廳、酒吧、網(wǎng)吧等公共場所全面禁止吸煙，政府辦公室、兒童和青少年場所、公園以及停車場也禁止吸煙，吸煙區(qū)必須單獨(dú)設(shè)一個(gè)完全隔離的空間，以徹底保護(hù)非吸煙者的權(quán)利。俄羅斯要求工作場所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、居民樓樓道、公園等公共場所禁止吸煙，公共交通工具、距離機(jī)場、車站、碼頭等入口15米以內(nèi)和通勤列車的平臺上禁止吸煙。澳大利亞有三個(gè)州要求無煙區(qū)域覆蓋室外餐飲區(qū)、未成年人集會、海灘以及操場。加拿大地方立法禁止在露臺、操場和公園等室外公共場所吸煙。

　　二是對違法吸煙行為的處罰日趨嚴(yán)厲。韓國對于禁煙區(qū)域未貼出明確標(biāo)識的店主處以罰款，第一次170萬韓元（約合人民幣1萬元），第二次330萬韓元，第三次500萬韓元。對在禁煙區(qū)域吸煙的人處以10萬韓元罰款。俄羅斯一般情況下違法吸煙罰款500至1500盧布（約合100至300元人民幣），對在兒童活動場地吸煙罰款2000至3000盧布。對沒有履行禁煙義務(wù)的經(jīng)營者，個(gè)人罰款30000至40000盧布，法人罰款60000至90000盧布。如違法吸煙，警察會當(dāng)場罰款，情節(jié)惡劣甚至可能拘留。孟加拉國對違法吸煙的罰款從50塔卡（約合3.7元人民幣）增加至300塔卡。

　　三是公共場所禁煙措施的實(shí)施面臨實(shí)際困難。部分國家公共場所禁煙規(guī)定被適當(dāng)放寬，如荷蘭2011年要求酒館內(nèi)禁煙，隨后宣布小酒館不適用于禁煙規(guī)定。

　　“成分和披露”履約進(jìn)展

　　《公約》第9、10條“煙草制品成分管制和煙草制品披露”實(shí)施指南起草工作組召開會議，認(rèn)為目前的指南文本是不適合的，將提交第六屆締約方大會審議。

　　對于核心概念“內(nèi)在成分”的界定存在較大分歧，將提請世衛(wèi)組織專家提出定義。世衛(wèi)組織參考了加拿大衛(wèi)生部、美國醫(yī)學(xué)院NIH等，提出了一份包含38種煙草及釋放物成分的清單。

　　2012年，對煙草制品成分及釋放物進(jìn)行檢測的締約方分別有51個(gè)和55個(gè)，巴林、保加利亞和馬來西亞加強(qiáng)檢測實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。對煙草制品成分和釋放物進(jìn)行管制的締約方分別有65個(gè)和57個(gè)，其中大多數(shù)調(diào)低了煙草制品中焦油、尼古丁和一氧化碳的最高限量要求，挪威、南非要求卷煙符合低引燃傾向標(biāo)準(zhǔn)。

　　目前，加拿大、法國、德國等超過25個(gè)締約方管制使用煙草添加劑，絕大多數(shù)頒布相關(guān)管制法律，極少數(shù)與煙草公司簽訂自愿協(xié)議，煙草公司承諾限制使用添加劑。大多數(shù)締約方允許在煙草制品中使用食品添加劑，部分也允許使用醫(yī)藥制品添加劑。此外，在一些締約方，煙草公司可向政府申請使用特定的添加劑。

　　2012年，在披露煙草制品成分和釋放物方面，要求向政府披露的締約方分別有80個(gè)和67個(gè)，要求向公眾公開的締約方分別有59個(gè)和56個(gè)。向公眾公開多為在包裝上載明產(chǎn)品含有的焦油、尼古丁和一氧化碳含量，有時(shí)也在網(wǎng)上公開發(fā)布相關(guān)信息。

　　目前，如法國、德國、英國等超過57個(gè)締約方要求煙草公司披露煙草添加劑使用信息。一些締約方僅要求披露新產(chǎn)品使用添加劑信息，另一些則要求披露所有產(chǎn)品；一些締約方年度或定期要求披露，另一些僅在政府要求時(shí)披露。絕大部分締約方將披露規(guī)定為法定義務(wù)，另有少數(shù)與煙草公司簽訂自愿協(xié)議，煙草公司自主向政府披露信息。

　　歐盟在修訂《煙草制品指令》時(shí)，對煙草制品成分、釋放物管制和披露方面提出了新要求，根據(jù)要求歐盟的28個(gè)成員國應(yīng)在24個(gè)月內(nèi)調(diào)整其國內(nèi)法律、法規(guī)和行政規(guī)定。

　　《煙草制品指令》體現(xiàn)出歐盟的監(jiān)管思路和各方力量的博弈。在煙草制品成分管制方面，禁止