煙草行業(yè)一直以來都具有較大的爭議，抽煙屬于人類的消極嗜好之一，這嗜好不僅危害消費者健康，還是造成社會不經(jīng)濟的外部原因，但由于經(jīng)年積淀的煙文化，讓煙民徹底戒煙根本不可能。不能任其發(fā)展，也不能嚴控死管，在整體社會利益與人類健康角度之間尋找平衡，由此產(chǎn)生了“高額稅收”的制約措施，在制度的管理和監(jiān)管下，針對煙草類制品生產(chǎn)、流通、消費的過程，我國采取了調節(jié)需求及打壓需求的稅收手段。

國家立法推行煙草專賣制度，有利于政府對煙草產(chǎn)品的“生產(chǎn)、消費”等稅種征收，同時又利于控制煙草行業(yè)的生產(chǎn)，降低煙草制品對人類健康危害程度，不讓其任意自由發(fā)展，受到社會的有效管制及監(jiān)督。

研究背景

煙草行業(yè)一直以來都具有較大的爭議，抽煙屬于人類的消極嗜好之一，這嗜好不僅危害消費者健康，還是造成社會不經(jīng)濟的外部原因，但由于經(jīng)年積淀的煙文化，讓煙民徹底戒煙根本不可能。不能任其發(fā)展，也不能嚴控死管，在整體社會利益與人類健康角度之間尋找平衡，由此產(chǎn)生了“高額稅收”的制約措施，在制度的管理和監(jiān)管下，針對煙草類制品生產(chǎn)、流通、消費的過程，我國采取了調節(jié)需求及打壓需求的稅收手段。

國家立法推行煙草專賣制度，有利于政府對煙草產(chǎn)品的“生產(chǎn)、消費”等稅種征收，同時又利于控制煙草行業(yè)的生產(chǎn)，降低煙草制品對人類健康危害程度，不讓其任意自由發(fā)展，受到社會的有效管制及監(jiān)督。

我國煙草專賣專營管理機制，達百年歷史之久，現(xiàn)行煙草管理機制，由十世紀八十年代開始實施，迄今為止是全球煙草發(fā)展史上最完整、最全面的“煙草專賣專營”機制之一。我國煙草管理機制，涵蓋了煙草產(chǎn)生“種植、生產(chǎn)、流通等”整個產(chǎn)業(yè)鏈。我國自煙草管理機制實施起，利用制度優(yōu)勢，煙草業(yè)取得飛速發(fā)展，各級政府的煙草稅收不斷增長，煙草制品隨著科技進步，其“質量、結構、生產(chǎn)技術”取得大幅提升。

研究意義

針對我國現(xiàn)行煙草行業(yè)監(jiān)管制度存在的政企合一、價格制定混亂等問題給出有效的解決辦法。為企業(yè)指出多元化經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略，推動我國煙草行業(yè)健康有序發(fā)展，提升行業(yè)國際競爭力。從理論到實踐的方法，“再用實踐檢驗理論”邏輯思路，重點從我國煙草行業(yè)監(jiān)管制度變化特點角度出發(fā)，對我國煙草行業(yè)制度變遷展開研究，由煙草行業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度，結合國際煙草行業(yè)的發(fā)展趨勢和本國的宏觀經(jīng)濟形勢，立足于中國國情，在現(xiàn)有研究基礎上，以確保國家利益及消費者利益至上為前提，制定符合煙草行業(yè)自身特點的改革措施。

中國煙草行業(yè)監(jiān)管制度的變遷

我國最初的煙草行業(yè)監(jiān)管制度

新中國成立后，隨著經(jīng)濟開始復蘇，我國也開始開展煙草業(yè)，恢復老煙區(qū)生產(chǎn)，同時適當拓展新煙區(qū)?？墒?#xff0c;彼時處于摸索學習階段，發(fā)展相對緩慢。1956年工商業(yè)改造，國家?guī)缀蹩刂屏怂械墓ど虡I(yè)，國家掌控煙草制品的產(chǎn)銷過程，并出臺系列政策，規(guī)定由國家商業(yè)部進行統(tǒng)一購買及使用。

計劃經(jīng)濟時期的中國煙草監(jiān)管制度

伴隨著我國經(jīng)濟進入改革開放階段，中央政府針對煙草行業(yè)管理制度進行變革。借鑒總結前階段煙草行業(yè)的問題后，國家轉變管理模式，加強了“中央統(tǒng)一管理”。改革開放后，我國推行了“煙草專賣”監(jiān)管體制。

改革開放后，國家為了轉變行業(yè)發(fā)展存在的問題，決定推行國家“煙草專賣制度”，并設置了中國煙草總公司。總公司擔負整個煙草行業(yè)的資源、人才及物資的流動，擔負產(chǎn)、供、銷及出口業(yè)務。1983年頒發(fā)了《煙草專賣條例》，1984年批準創(chuàng)設“國家煙草專賣局”。1991年，《中華人民共和國煙草專賣法》審批通過，煙草專賣制度獲得法律保障。

1994年進行分稅制變革，我國煙草專賣向著地方專賣方向改變。分稅制的施行，改變原有的“中央與地方”間的利益分配模式。擬定煙草產(chǎn)品稅種、及確立煙草產(chǎn)品原產(chǎn)地納稅制度，讓當?shù)卣c煙草稅收息息相關，當?shù)卣畷η蠖愂帐杖氲淖畲蠡?。因?#xff0c;此階段由宏觀角度，國家煙草專賣制度提升了國家財政收入。微觀角度，行業(yè)超額利潤及壟斷導致效率低下。中央漸漸被煙草生產(chǎn)企業(yè)與零售企業(yè)控制。受巨大利益驅使，國家煙草專賣制度，由國家主導轉為地方主導，演化成行業(yè)內的潛規(guī)則，這些潛規(guī)則影響逐日增加，地方在煙草專賣獲取的利益逐日加大，這也是制度力必變遷的主因。

市場經(jīng)濟時期的煙草專賣制度

自從我國加入WTO后，便實施了國家煙草專賣市場化變革。此外，還加入《煙草控制框架公約》，此公約目的是降低卷煙產(chǎn)品銷售量及實現(xiàn)消滅煙草制度。此框架下，世界煙草市場不斷縮小及消亡，煙草行業(yè)生存面臨諸多挑戰(zhàn)。

2003年，湘、皖、粵三省創(chuàng)立了“中煙工業(yè)公司”，是我國煙草行業(yè)實施工商業(yè)變革的標志，為我國煙草行業(yè)管理體制變革的關鍵一步。工商分離是指將原來生產(chǎn)、銷售為一體的一家法人主體，分為工業(yè)企業(yè)與商業(yè)企業(yè)兩家法人單位。自此煙草行業(yè)再次發(fā)生巨大變革，煙草專賣局與煙草公司行政級別平等，煙草公司根據(jù)任務指標與市場狀況確定煙草制品生產(chǎn)量，煙草專賣局則負責行使行政職權。

由煙草行業(yè)制度變遷發(fā)現(xiàn)，其歷程是制度不斷更替及協(xié)商，新的制度替代舊的制度，其中監(jiān)管制度的方式也在不斷變化，但一直未離開一個核心，就是專賣制度。煙草專賣制度的確立，推動了煙草行業(yè)發(fā)展，標志煙草行業(yè)發(fā)展受到法律保護，同時也受到法律約束。

煙草行業(yè)監(jiān)管及其相關概念的界定

政府監(jiān)管

政府對煙草行業(yè)的監(jiān)管，是煙草行業(yè)主管部門根據(jù)相關法律法規(guī)，對煙草的種植、生產(chǎn)、物流、銷售、各個環(huán)節(jié)進行管理和規(guī)范的制度，是政府對煙草市場活動進行干預。

煙草制品的生產(chǎn)采取的是計劃經(jīng)濟模式，由國家煙草專賣制度的保障，政府也是直接監(jiān)管的其中一環(huán)。煙草行業(yè)奉行的是“國家利益至上，消費者利益至上”，其衍生出來的監(jiān)管機制，是我國的社會環(huán)境需要與國情決定的，是由政府直接干預市場配置，綜合國家利益、煙草企業(yè)利益與消費者利益共同考慮的，對供需關系的考慮則放在其次。

政府監(jiān)管，特殊的地方在于其監(jiān)管的強制力，政府監(jiān)管采取強制力來限制煙草企業(yè)決策的目的，是以政府為實施主體，用于糾正煙草這個特殊行業(yè)的市場制度，規(guī)范煙草行業(yè)發(fā)展前進的方向，防止煙草以自由經(jīng)濟的方式無序擴張造成不利于社會發(fā)展的不良因素，實現(xiàn)政府經(jīng)濟管理職能。

煙草行業(yè)監(jiān)管

各地的經(jīng)濟市場不同，但作為計劃經(jīng)濟中煙草的生產(chǎn)、銷售、運輸?shù)榷际歉鞯貐^(qū)的煙草專賣行政主管部門可控制、可測量、可預知的。煙草專賣行政主管部門根據(jù)《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》等相關的法律法規(guī)進行監(jiān)管，對違反相關法律法規(guī)的行為進行查處。

監(jiān)管制度的內容

監(jiān)管制度的準入規(guī)則：

需要進入煙草經(jīng)營市場的企業(yè)、個體工商戶都需要向當?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局或煙草專賣局申請營業(yè)許可，對于符合行政許可的企業(yè)與個體工商戶，頒發(fā)能在許可范圍內進行生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可證書，企業(yè)及個體拿到許可證后才能規(guī)范經(jīng)營，這屬于市場準入規(guī)則。

我國煙草行業(yè)現(xiàn)今以行政審批模式來實現(xiàn)對國內卷煙工業(yè)及商業(yè)的調控，審批權是法律賦予的，行政審批的過程是公平、公正、公開的，審批是進入市場的先決條件。準入審批監(jiān)管,不僅規(guī)避了行業(yè)盲目發(fā)展而導致的混亂局面，還能促進產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)調發(fā)展，對提升卷煙產(chǎn)品結構及質量、滿足消費者需求等發(fā)揮了積極效用。

價格監(jiān)管

煙草制品歷來以昂貴的高消費品著稱，卷煙的價格與專賣制度息息相關。價格可起到“調節(jié)及利益分配”的作用，利用高昂的價格來調解卷煙市場與增加國家稅收，既能確保國家財政收入，又能控制卷煙對社會、對民眾身體的危害。

價格調控機制將對煙草行業(yè)發(fā)揮關鍵性作用。我國現(xiàn)行卷煙價格體系，生成于二十世紀五十年代初，其由卷煙的“出廠價、調撥價、批發(fā)價、零售價”四大類價格所組成。但我國現(xiàn)在并沒有完整的管控卷煙價格的法律支持，因此社會上也出現(xiàn)了一些不法商販，倒賣卷煙，抬高卷煙價格，導致卷煙零售價格不穩(wěn)定，甚至在市場上出現(xiàn)了“天價煙”。

因此，在卷煙生產(chǎn)及銷售活動中，國家政策法規(guī)的管控尤為重要，實行計劃管理及銷售、禁止煙草行業(yè)以外其他單位及個人實施生產(chǎn)經(jīng)營上而言，卷煙產(chǎn)品無自由競爭條件。

行為監(jiān)管

《煙草專賣法》內提出了反壟斷及反限制競爭。法律也賦予煙草專賣行政主管部門打擊制假販假、走私買賣與無證經(jīng)營的權力。相關行業(yè)規(guī)定督促卷煙企業(yè)降低焦油含量、提升產(chǎn)煙技術，創(chuàng)造良好服務環(huán)境，禁止卷煙流通方面的地方保護主義。卷煙流通領域，對地方保護主義給予規(guī)制。在卷煙批發(fā)、銷售上，禁止煙草公司開展零售業(yè)務。卷煙銷售上引入市場競爭體制，規(guī)制煙草商業(yè)企業(yè)，限制競爭行為。

我國煙草行業(yè)監(jiān)管制度的探討與思考

監(jiān)管體制

中國煙草行業(yè)實施“煙草專賣”監(jiān)管體制。專賣，實為國家壟斷經(jīng)營，集中管理，由國家統(tǒng)一調控的壟斷性監(jiān)管體制。對煙草行業(yè)實施“統(tǒng)一領導”、“垂直管理”及“專賣專營”的監(jiān)管制度，通過行政監(jiān)管及法律規(guī)定等，對煙草行業(yè)展開“生產(chǎn)計劃指標管制”、“許可證管制”、“價格管制”等管理措施。

監(jiān)管體制一大特征就是政企合一。中國煙草專賣制度具有較強的計劃性，政府、企業(yè)間邊界模糊，各級煙草專賣局和對應的煙草公司雖然為兩個名稱一套運作模式。

管理體制上，除去國家煙草專賣局，我國各級地方政府也對其所管轄范疇內煙草市場，展開有力行政管理，生成國內煙草市場所特有的“行政壟斷”監(jiān)管體制。

監(jiān)管效果

推行煙草專賣體制以后，中國原本混亂的煙草市場開始走向正軌。全國烤煙種植“面積、產(chǎn)量及質量”顯著提升，上等煙葉產(chǎn)量逐年提升，提升了煙草制成品質量。整頓煙草行業(yè)市場，不規(guī)范經(jīng)營煙廠被關停，杜絕了過度競爭及盲目發(fā)展，遏制了重復建設、粗制濫造等行為，降低了資源浪費，避免了財政收入流失。同時，國家管理機構對卷煙自由批發(fā)市場進行整頓清理，以確保煙草行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序，維護國家利益和消費者利益。中國煙草專賣制度，為煙草行業(yè)的重大變革，讓我國煙草行業(yè)擁有了全面系統(tǒng)的“管理體制”，利用法律確定了煙草專賣地位。

監(jiān)管體制的爭議

當然煙草專賣體制也不乏反對者的聲音，“政企合一”的專賣專營制度也是其一大弊端，煙草專賣行政主管部門既負責行政管理，又掌控煙葉種植、卷煙生產(chǎn)經(jīng)營。專賣監(jiān)管職能與煙草企業(yè)所負責的煙草專營工作無法進行有效區(qū)分，監(jiān)管與生產(chǎn)經(jīng)營利益無法平衡。

但要考慮到煙草行業(yè)現(xiàn)狀的發(fā)展：其一，煙草專賣立法其宗旨極其明確，是維護國家及消費者利益。施行煙草專賣，有助于宏觀調控，可確保煙草行業(yè)有序發(fā)展。其二，煙草專賣對市場競爭無影響。有人提出，煙草專賣制度，不封閉市場，不排斥其競爭。堅持專賣專營監(jiān)管體制基礎上，中國煙草行業(yè)一直努力發(fā)揮市場機制效用。目前，我國市場經(jīng)濟運行尚在摸索中，中國煙草行業(yè)專賣體制下，引入市場競爭機制，實施以市場為導向的變革。其三，目前還不到取消煙草專賣制的時機，以當下國情與市場融合方面考慮，需在施行煙草專賣制度基礎上，中國不斷完善專賣體制，進行合理變革。

我國煙草行業(yè)監(jiān)管制度的發(fā)展方向

完善監(jiān)管機構體制建設

合理規(guī)劃稽查大隊職權職責

完善稽查大隊工作分配，推行“一崗雙責”制度，將內部監(jiān)管職責與市場監(jiān)管的職責相互協(xié)調，合理分配。開展外部檢查工作的同時，兼管內管的內檢工作。內部監(jiān)督管理的工作，本來就與稽查工作相互交叉，若其兼職內管檢查工作，將會促進內管工作效率有效提升。

充分利用現(xiàn)代化資源

監(jiān)管工作的開展，離不開社會的發(fā)展，要合理運用現(xiàn)有的先進技術軟件，內管工作的“業(yè)務數(shù)據(jù)獲取分析核對、實時預警、規(guī)范工作流程、內管信息通報”等功能都離不開技術的支持。內部監(jiān)管工作通過各種檢查，最終所主要體現(xiàn)出來的還是數(shù)據(jù)。利用客戶服務部銷售狀況，顯示、留存的數(shù)據(jù)，核對發(fā)生異常的原因，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的預警功能。

利用先進的現(xiàn)代化技術，即可以采取電子化管理方式，精細對監(jiān)管工作進實施工作安排，又能節(jié)約監(jiān)管資源，優(yōu)化監(jiān)管手段，促進煙草行業(yè)保持良好發(fā)展。

采取“事前、事中、事后”全程監(jiān)管方式

做好事前監(jiān)管，可將損失及影響降至最低。嚴格規(guī)范許可證審批流程，嚴格按照《煙草專賣法》及其實施條例的規(guī)定審批發(fā)證，杜絕“人情證”;其二對期滿延續(xù)的許可證，監(jiān)督其經(jīng)營期間有無違法經(jīng)營行為。

強化事中事后監(jiān)管，認真梳理取消許可證法定情形，完善許可證退出機制。結合工作規(guī)范要求，加強信息情報線索的收集整理，全面開展專賣、銷售、物流、內管“四員聯(lián)動”的市場檢查工作，及時查處和清理違法違規(guī)經(jīng)營戶。建立卷煙經(jīng)營大戶重點監(jiān)控名單，對大戶控制小戶的問題進行專項整頓，對經(jīng)營中存在違法違規(guī)行為的卷煙經(jīng)營大戶，堅決查處。

打造專業(yè)化隊伍

構建職業(yè)、專業(yè)化的專賣隊伍。扎實推進監(jiān)管部門的“職業(yè)道德”、“理論知識”及“實操技能”能力培訓，大力培養(yǎng)業(yè)務精英及骨干。

構建完善的服務監(jiān)督及反饋體系

煙草專賣局一般在行政服務中心設有“好差評反饋平臺”，也都在網(wǎng)絡上公開舉報投訴渠道，消費者、零售戶與個人均可以在平臺對行政單位進行監(jiān)督。

煙草專賣行政主管部門應該定期整理信息及向有關部門回饋。設置追蹤制度，重要的意見及建議要存檔，在一定期限里要求有關部門提出解決方案及措施，并依照解決狀況實施獎罰。

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