摘 ?要：全球新型行業(yè)快速發(fā)展，我國(guó)電子煙的使用也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，通過了解電子煙的歷史背景及當(dāng)前國(guó)內(nèi)外電子煙的現(xiàn)狀等，對(duì)電子煙的法制化進(jìn)程提出一些思考。

關(guān)鍵詞：新型煙草；危害；監(jiān)管

Abstract:?With the rapid development of the global e-cigarette industry, the use of e-cigarettes in China also shows a growing trend. Through understanding the historical background of e-cigarettes and the current situation of e-cigarettes at home and abroad, this paper puts forward some thoughts on the legalization process ofe-cigarettes.

Keywords:?Electronic cigarette; Harm; regulatory

1.發(fā)展的背景

從卷煙到電子煙，煙草相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步。在煙草生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)型方面，有三個(gè)里程碑式的事件：一是卷煙機(jī)的誕生及其推動(dòng)的機(jī)制卷煙的流行，二是加熱不燃燒型(heat-not-burn,HnB)煙草制品的誕生，三是幾乎與加熱不燃燒煙草同時(shí)誕生的蒸汽型電子煙(e-cigarettes)的快速興起。電子煙，也稱“電子尼古丁傳送系統(tǒng)”，使用時(shí)由電池提供能量加熱霧化器，使電子煙煙液霧化后被人體吸入。電子煙2003年源于中國(guó)，2006年進(jìn)入歐美市場(chǎng)后迅速發(fā)展，并被許多用戶視為卷煙的一種尼古丁替代產(chǎn)品。2014年，菲莫國(guó)際（PMI）推出了全球最早大規(guī)模銷售的加熱不燃燒型煙草產(chǎn)品iQOS，并獲得了巨大的市場(chǎng)成功。這成為自卷煙機(jī)誕生以來煙草行業(yè)又一顛覆性的革命性技術(shù)。加熱不燃燒型煙草通過采用溫控技術(shù)的煙具來精準(zhǔn)地控制煙草加熱溫度，使之能釋放出煙草中的尼古丁和芳香烴等物質(zhì)形成煙氣，保持了類似于傳統(tǒng)卷煙的口感，同時(shí)減少了煙草燃燒過程產(chǎn)生的一氧化碳等有害物質(zhì)。因此，加熱不燃燒型煙草制品被全球煙草巨頭認(rèn)為是超越傳統(tǒng)卷煙的減害產(chǎn)品。菲莫國(guó)際的iQOS繼2019年通過美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的煙草預(yù)上市申請(qǐng)（PMTA）后，又于2020年7月通過了美國(guó)FDA的改良風(fēng)險(xiǎn)煙草產(chǎn)品（MRTP）審核。這標(biāo)志著加熱不燃燒型煙草制品相對(duì)于傳統(tǒng)卷煙的減害性初步得到了監(jiān)管部門的認(rèn)可。加熱不燃燒型煙草也受到了用戶追捧，在數(shù)十個(gè)國(guó)家中都實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，與傳統(tǒng)卷煙銷量穩(wěn)中有降的趨勢(shì)形成了鮮明對(duì)比。

2.新形勢(shì)下電子煙健康危害研究

近年來，全球范圍內(nèi)電子煙市場(chǎng)飛速發(fā)展并不斷擴(kuò)大，中國(guó)電子煙行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出了迅猛勢(shì)頭，電子煙的使用呈明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)，在青少年人群中尤為突出。隨著我國(guó)人均消費(fèi)水平的不斷上升，人們對(duì)于健康的關(guān)注度也在不斷提高，電子煙作為新型煙草制品橫空出世迅速“走紅”，但是，由于存在監(jiān)管空白，電子煙產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展，一些產(chǎn)品存在煙堿（尼古丁，下同）含量不清、添加成分不明、煙油泄漏等問題，特別是部分經(jīng)營(yíng)者宣傳誤導(dǎo)消費(fèi)者，打著“無二手煙”“戒煙神器”等理由，偽裝成時(shí)尚玩具進(jìn)行銷售，誘導(dǎo)未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。

第一，電子煙煙液中的尼古丁是高度成癮的物質(zhì)，青少年接觸尼古丁后一旦成癮很難戒脫，還可能對(duì)大腦發(fā)育造成長(zhǎng)期不良影響，導(dǎo)致學(xué)習(xí)障礙和焦慮。尼古丁還會(huì)在妊娠期對(duì)胎兒的發(fā)育產(chǎn)生不良影響，并可能增加胎兒患心血管疾病的風(fēng)險(xiǎn)。雖然尼古丁本身不是致癌物質(zhì)，但它可能起到“腫瘤誘發(fā)物”的作用，參與惡性疾病和神經(jīng)退行性疾病的生物學(xué)變化。其次，丙二醇和甘油是電子煙煙液的主要成分，隨著電子煙產(chǎn)品使用的增長(zhǎng)，伴隨著的問題也相應(yīng)產(chǎn)生；第二，電子煙中的調(diào)味劑成分是產(chǎn)生有毒羰基等物質(zhì)的主要因素。部分電子煙調(diào)味劑使用的是已被美國(guó)香料和提取物制造協(xié)會(huì)（ＦＥ?ＭＡ）確定的潛在呼吸系統(tǒng)刺激物或毒物，如苯甲醛、肉桂醛和二乙酰等物質(zhì)。Ｂｅｈａｒ等實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，將人胚胎和肺細(xì)胞置于含有肉桂醛的培養(yǎng)基中，在一定濃度下顯示出細(xì)胞毒性和致突變作用；第三，電子煙使用過程中會(huì)釋放致癌物質(zhì)，在重復(fù)接觸電子煙后會(huì)產(chǎn)生一定的肺部毒性。Ｓｈａｈａｂ等研究表明，電子煙在使用時(shí)會(huì)釋放強(qiáng)有力的肺部致癌物ＮＮＫ。Ｂｊｕｒｌｉｎ等研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，電子煙使用者的尿液中存在已知與膀胱癌有關(guān)的致癌物質(zhì)。Ｂｕｓｔａｍａｎｔｅ等研究在電子煙使用者的唾液中發(fā)現(xiàn)了可以導(dǎo)致口腔癌和食管癌的ＮＮＮ。Ｔａｎｇ等研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，接觸電子煙煙霧的小鼠發(fā)生了肺腺癌和膀胱尿路上皮增生，表明電子煙煙霧中含有小鼠潛在的肺部致癌物和膀胱致癌物；第四，電子煙對(duì)其動(dòng)脈擴(kuò)張的反應(yīng)能力有抑制作用。Ｒｏｙａ等對(duì)２１～４５歲電子煙使用者的研究結(jié)果表示，經(jīng)常使用電子煙與心臟自主平衡向交感神經(jīng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)移和氧化應(yīng)激增加有關(guān)，這兩者都與心血管風(fēng)險(xiǎn)增加有關(guān)；第五，研究發(fā)現(xiàn)，電子煙會(huì)對(duì)兒童和青少年的大腦發(fā)育造成長(zhǎng)期影響，導(dǎo)致學(xué)業(yè)成績(jī)下降等情況。Ｗａｎｇ等研究調(diào)查結(jié)果證實(shí)，電子煙的使用與青少年呼吸系統(tǒng)癥狀顯著相關(guān)。一項(xiàng)針對(duì)韓國(guó)高中生的研究結(jié)果顯示，目前使用電子煙與哮喘的增加有關(guān)。ＭｃＣｏ?ｎｎｅｌｌ等研究則發(fā)現(xiàn)，電子煙使用導(dǎo)致美國(guó)高中學(xué)生患慢性支氣管炎的風(fēng)險(xiǎn)增加?！吨袊?guó)呼吸與為重監(jiān)護(hù)雜志》中則有提到通過研究發(fā)現(xiàn)使用電子煙的青少年其更容易盡早的開始嘗試傳統(tǒng)卷煙。

3.稅收的思考

隨著電子煙產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)的興起，電子煙民的數(shù)量不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)消費(fèi)規(guī)模亦不斷增長(zhǎng)。與市場(chǎng)發(fā)展相適應(yīng)的，是全球各國(guó)對(duì)電子煙的監(jiān)管政策不一，除了日趨嚴(yán)格的監(jiān)管政策以外，電子煙行業(yè)的另一個(gè)發(fā)展阻礙，便是關(guān)于稅金的征收問題?；谥袊?guó)的現(xiàn)行稅制，傳統(tǒng)的煙草行業(yè)需要繳納的稅費(fèi)主要包括以下十類：增值稅、企業(yè)所得稅、進(jìn)口關(guān)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、印花稅、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅以及煙葉稅。其中屬于煙草行業(yè)特有的稅種包括：（1）消費(fèi)稅：征稅稅目包括卷煙、雪茄煙以及煙絲，其中卷煙在生產(chǎn)、批發(fā)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)采用從量加從價(jià)的復(fù)合計(jì)稅方式；雪茄煙及煙絲僅在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納比例稅率，稅率分別為36%，30%；（2）煙葉稅：就收購(gòu)的煙葉征稅，征稅范圍包括烤煙葉、晾曬煙葉，實(shí)行比例稅率，稅率為20%?？紤]到電子煙自身的特性，無論是產(chǎn)品構(gòu)造、使用原理，亦或是生產(chǎn)成本，每一個(gè)環(huán)節(jié)都與傳統(tǒng)煙草完全不同，從而導(dǎo)致其與傳統(tǒng)的煙草產(chǎn)品存在很大的差異性。根據(jù)相關(guān)的稅收法律、法規(guī)規(guī)定，電子煙目前僅按普通消費(fèi)品征稅，其擔(dān)負(fù)的稅負(fù)責(zé)任低于傳統(tǒng)煙草，規(guī)避了占據(jù)傳統(tǒng)煙草行業(yè)稅費(fèi)大頭的消費(fèi)稅等，一定程度損害了國(guó)家利益。

4.國(guó)內(nèi)外電子煙監(jiān)管措施

國(guó)外。泰國(guó)、新加坡在傳統(tǒng)煙草方面實(shí)施了較為嚴(yán)厲的管控，為加強(qiáng)對(duì)未成年人與非吸煙者的保護(hù)，在電子煙方面所持態(tài)度也較為強(qiáng)硬，對(duì)電子煙進(jìn)行了全面禁銷規(guī)定。而尚未規(guī)定全面禁銷電子煙的國(guó)家，大都會(huì)對(duì)其性質(zhì)做出明文規(guī)定。例如日本指出，嚴(yán)禁電子煙在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，而應(yīng)遵守藥品的相關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定。再如韓國(guó)，在劃分電子煙時(shí)以有無尼古丁為參照，如分別將不包含尼古丁的、含有尼古丁的電子煙歸入消費(fèi)品、藥品類別。在意大利等經(jīng)濟(jì)條件較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，電子煙被視作是煙草制品，依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。在上述國(guó)家，電子煙的產(chǎn)品宣稱、銷售、生產(chǎn)等方面與傳統(tǒng)煙草一樣實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前出臺(tái)相關(guān)國(guó)家、聯(lián)邦法律對(duì)電子煙進(jìn)行管制的國(guó)家或地區(qū)數(shù)量為98個(gè)，管制范圍包含電子煙營(yíng)銷（包裝、贊助、促銷、廣告）、銷售（涵蓋最低年齡）、電子煙市場(chǎng)投放以及使用的管制等。WHO2017年發(fā)布的一項(xiàng)報(bào)告中指出，在世界范圍內(nèi)，加入WHO這一組織的成員國(guó)數(shù)量累計(jì)為195個(gè)，在這些成員國(guó)中，禁止電子煙的國(guó)家占比為15%左右，累計(jì)為30個(gè)。在其他尚未禁止的國(guó)家中，對(duì)此實(shí)施管制的國(guó)家有65個(gè)。其中，將電子煙作為普通消費(fèi)品、煙草制品、治療或消費(fèi)產(chǎn)品、治療產(chǎn)品進(jìn)行管制的國(guó)家數(shù)量分別為31個(gè)、18個(gè)、20個(gè)、29個(gè)。另有一些國(guó)家綜合使用上述措施對(duì)電子煙進(jìn)行管制。

國(guó)內(nèi)。2021年11月10日，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。為加強(qiáng)電子煙等新型煙草制品監(jiān)管，國(guó)務(wù)院決定對(duì)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》作如下修改：增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，做好電子煙監(jiān)管工作，依法履行監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范電子煙市場(chǎng)秩序，保護(hù)人民健康安全，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)治理法治化、規(guī)范化，《決定》公布施行后，國(guó)家煙草專賣局在充分調(diào)研評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合電子煙產(chǎn)品特點(diǎn)和市場(chǎng)發(fā)展情況并吸收國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，研究起草了《管理辦法（征求意見稿）》，并按照行政規(guī)范性文件制發(fā)要求，廣泛征求了社會(huì)公眾、相關(guān)單位、電子煙企業(yè)及一線監(jiān)管人員等有關(guān)方面的意見。

《管理辦法》于2022年3月11日公布，5月1日正式施行。《管理辦法》包括總則、生產(chǎn)與質(zhì)量管理、銷售管理、進(jìn)出口貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、監(jiān)督檢查、附則，共六章四十五條，對(duì)中華人民共和國(guó)境內(nèi)電子煙生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、進(jìn)出口和監(jiān)督管理等活動(dòng)做出了規(guī)定。主要內(nèi)容為：一是明確電子煙定義和監(jiān)管對(duì)象；二是對(duì)電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和零售主體實(shí)行許可證管理，電子煙許可證管理不新設(shè)行政許可種類，僅在煙草專賣生產(chǎn)、批發(fā)和零售許可證的許可范圍中增加相應(yīng)條目；三是對(duì)電子煙銷售實(shí)行渠道管理，建立電子煙交易管理平臺(tái)，規(guī)范電子煙銷售方式；四是對(duì)電子煙產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行全程管理，建立電子煙產(chǎn)品技術(shù)審評(píng)和跟蹤追溯機(jī)制；五是對(duì)電子煙運(yùn)輸和進(jìn)出口依法實(shí)施監(jiān)管。為加強(qiáng)電子煙管理，保護(hù)人民健康安全，解決電子煙市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)存在的突出問題，促進(jìn)平穩(wěn)有序規(guī)范，根據(jù)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》及《電子煙管理辦法》（國(guó)家煙草專賣局公告2022年第1號(hào)）、《電子煙》強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB41700-2022）等法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門制定《關(guān)于促進(jìn)電子煙產(chǎn)業(yè)法治化規(guī)范化的若干政策措施（試行）》。

將電子煙產(chǎn)業(yè)依法納入監(jiān)管，產(chǎn)業(yè)布局科學(xué)合理，市場(chǎng)運(yùn)行平穩(wěn)有序，資源配置更加高效，實(shí)現(xiàn)總量管理下的供需平衡，落實(shí)國(guó)家煙草控制有關(guān)要求，使人民健康安全得到有效保障，電子煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展走上法治化、規(guī)范化軌道；立足電子煙產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，對(duì)接國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)電子煙產(chǎn)業(yè)向具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和條件的地區(qū)適度集中，加強(qiáng)原料渠道管控，合理保障電子煙生產(chǎn)原料供給；調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控新增產(chǎn)能，合理控制產(chǎn)能規(guī)模，防止產(chǎn)能過剩；以優(yōu)化資源配置和滿足市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，保持產(chǎn)業(yè)集中度處于合理水平，引導(dǎo)不適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)有序退出；營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，建立公開透明市場(chǎng)規(guī)則，建立統(tǒng)一高效電子煙交易管理平臺(tái)，落實(shí)電子煙稅收價(jià)格等政策，推動(dòng)電子煙供應(yīng)鏈順暢流通；提高監(jiān)管效能，建立健全現(xiàn)代化市場(chǎng)監(jiān)管體系和質(zhì)量安全評(píng)估檢測(cè)體系，協(xié)同推進(jìn)數(shù)字監(jiān)管、信用監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管，持續(xù)提升監(jiān)管水平。日常管理中各級(jí)煙草專賣行政主管部門依法依規(guī)履行監(jiān)管職責(zé)，綜合運(yùn)用“雙隨機(jī)、一公開”“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”、重點(diǎn)監(jiān)管等方式方法，對(duì)電子煙生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)實(shí)行全鏈條、全方位監(jiān)管。積極開展線上清理、線下管控，查辦各類電子煙行政違法案件。探索建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，會(huì)同有關(guān)部門依法查處生產(chǎn)、銷售偽劣電子煙產(chǎn)品、霧化物和電子煙用煙堿等侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、非法經(jīng)營(yíng)、走私等行為，推動(dòng)相關(guān)市場(chǎng)主體嚴(yán)格依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)人民健康安全，規(guī)范電子煙市場(chǎng)秩序。

在立法的層面外建議多開展宣傳教育。在社區(qū)、街道辦、村委會(huì)層面舉辦的電子煙科普宣講會(huì)，動(dòng)員社區(qū)志愿者，通過科普的形式，讓居民透過電子煙新潮的外觀，了解到其本質(zhì)，認(rèn)識(shí)到它帶給我們的弊端，為不了解電子煙的居民揭開其神秘面紗；電子煙消費(fèi)者低齡化，在中學(xué)、高校中泛濫，這些現(xiàn)象無一不在提醒我們更要注重校園宣講，在校園內(nèi)通過舉辦宣講會(huì)、趣味實(shí)驗(yàn)、觀看紀(jì)錄片等方式讓學(xué)生了解到電子煙的弊端，在意識(shí)觀念上起到抑制電子煙泛濫的作用；隨著抖音、快手、B站等新媒體的出現(xiàn)，其傳播效果應(yīng)受到正面引導(dǎo)。國(guó)家煙草專賣局可通過此類新媒體平臺(tái)，向大眾線上科普電子煙的工作原理和弊端，充分運(yùn)用新媒體的傳播力和影響力。

5.今后電子煙發(fā)展的思考

從煙草歷史發(fā)展、產(chǎn)品供給和需求演進(jìn)分析，卷煙及其滋養(yǎng)的煙草經(jīng)濟(jì)帶給人類身體和整個(gè)社會(huì)的快感，使得卷煙及其衍生的其他含尼古丁消費(fèi)品在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將會(huì)持續(xù)地合法化存在；煙草技術(shù)變革和煙民健康意識(shí)提升的雙輪驅(qū)動(dòng)，將會(huì)加快傳統(tǒng)卷煙向加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙等新產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，這會(huì)全球煙草行業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》頒布施行三十周年，我們更加堅(jiān)定不移的堅(jiān)持和擁護(hù)，像愛護(hù)自己眼睛一樣愛護(hù)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》，積極踐行“國(guó)家利益至上，人民利益至上”核心價(jià)值觀，在新形勢(shì)下，堅(jiān)持《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》指導(dǎo)思想。目前，我國(guó)對(duì)于電子煙的法律監(jiān)管作用仍然有限，電子煙作為新興事物不應(yīng)該被一言否之，但涉及大眾健康的行業(yè)，法治監(jiān)管不僅要做到補(bǔ)位，更要到位。重點(diǎn)關(guān)注青少年保護(hù)執(zhí)行現(xiàn)狀，對(duì)關(guān)于青少年保護(hù)做的不符合要求的商家進(jìn)行了相關(guān)處罰。相信以青少年為切口，未來的不久一定能在平衡市場(chǎng)與國(guó)家和消費(fèi)者的基礎(chǔ)上，尋找出關(guān)于電子煙法治治理的最優(yōu)途徑。

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