摘要：煙草專賣制度是煙草行業(yè)的基石。卷煙市場管理是維護煙草專賣制度基礎性工作之一，是推動行業(yè)高質量發(fā)展、高效能治理的有機組成部分。各級煙草專賣管理部門對如何建立并執(zhí)行卷煙市場治理機制與市場服務體系，進行了積極的探索和嘗試，在立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，實現(xiàn)行業(yè)高質量發(fā)展、高效能治理的總體要求下，聚焦當前卷煙市場監(jiān)管理念和監(jiān)管方式方法中存在的突出問題，實現(xiàn)監(jiān)管資源有效利用，監(jiān)管力量有效整合，監(jiān)管手段有效提高，不斷推進卷煙市場監(jiān)管法治化、規(guī)范化、科學化、智慧化建設，值得我們進一步探討。

關鍵詞：高效能、綜合監(jiān)管、目標對策

煙草行業(yè)作為國有企業(yè)的重要組成部分，如何實現(xiàn)企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力推動行業(yè)高質量發(fā)展，是一項重大課題。卷煙市場監(jiān)管作為行業(yè)實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，在實際工作中，各類卷煙非法交易行為頻發(fā)，不但擾亂了市場經濟秩序，損害了國家利益，還違背了法治社會的要求。

一、推進卷煙市場綜合監(jiān)管意義

市場監(jiān)管一直是我國經濟社會改革的重要環(huán)節(jié)，新發(fā)展階段下，推動經濟社會高質量發(fā)展，實現(xiàn)高效能治理，對煙草專賣市場監(jiān)管工作提出了新的更高要求。

（一）市場監(jiān)管在煙草專賣制度優(yōu)勢中的體現(xiàn)。

專賣制度優(yōu)勢是行業(yè)的最大優(yōu)勢，市場監(jiān)管發(fā)揮著不可忽視的作用。

一是始終堅持黨的領導，牢記“兩個至上”，把人民利益放在第一位，維護國家利益和消費者利益，凈化煙草市場，創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧、規(guī)范的煙草專賣秩序，為國家利益、人民利益作出了應有貢獻，以集中統(tǒng)一高站位的政治維度體現(xiàn)了專賣專營體制優(yōu)勢。

二是專賣專營制度是“兩塊牌子、一套人馬”，作為市場監(jiān)管的主體同時，必須接受上級和地方政府的雙重領導，各項工作能高標準從中央貫徹到市場監(jiān)管中隊這個最基層的地方，組織運轉高標準的組織維度充分體現(xiàn)了專賣制度的組織優(yōu)勢。

三是“國家利益至上、消費者利益至上”是全行業(yè)的共同價值觀，充分展現(xiàn)了行業(yè)以人民為中心、服務人民的價值導向，市場監(jiān)管作為專賣管理重要組成部分，直接體現(xiàn)了人民性，也是專賣制度優(yōu)勢的價值體現(xiàn)。

（二）卷煙市場高效能治理的內涵。

習近平總書記參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時，特別提出“高效能治理”概念，強調要有針對性地部署對高質量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策?！案咝苤卫怼迸c國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化總體目標一脈相承，理應共同成為各級黨委政府的中心工作。黨的十九屆四中全會提出了把我國制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能的總體要求，提升國家治理效能是堅持和完善中國特色社會主義制度的題中要義。行業(yè)內，提升治理高效能是完善煙草專賣專營體制、構建適度競爭新機制的題中要義。專賣管理作為支撐和維護專賣制度基礎性、保障性工作，就是要更好運用管理優(yōu)勢應對風險挑戰(zhàn)，維護國家利益和消費者利益，也是推進市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。因此，深刻理解和把握“高效能治理”的豐富內涵，對推進卷煙市場管理轉型顯得尤為重要。

一是堅持優(yōu)勢轉化是高效能治理的正確方向。習近平總書記指出：“我們提出的國家制度和國家治理體系建設的目標必須隨著實踐發(fā)展而與時俱進，既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封?！笔艑盟闹腥珪岢龅摹皥猿趾屯晟浦袊厣鐣髁x法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”對卷煙市場管理提出了更高要求，高效能治理的內涵更加豐富。綜合運用政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、價值優(yōu)勢鞏固監(jiān)管手段，推進卷煙市場管理理應成為各級黨委政府的工作之一，實行卷煙市場綜合監(jiān)管路徑，正是專賣優(yōu)勢的轉化之道，也是實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要保證。

二是堅持破解障礙是高效能治理的動態(tài)過程。隨著主要矛盾的轉變，生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑的相互作用和相互制約，高質量發(fā)展要求的市場監(jiān)管必然存在諸多制約發(fā)展的“堵點”和“痛點”。如何打通“堵點”和消除“痛點”，不斷破解障礙，形成強大的國內市場，從而更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，也是高效能治理的動態(tài)體現(xiàn)。

三是堅持人民至上是高效能治理的永恒課題。中國共產黨百年奮斗的歷史經驗指出，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執(zhí)政興國的最大底氣。“堅持法治建設為了人民、依靠人民，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者”。卷煙市場高效能治理要始終站在人民大眾立場上，始終不脫離、不動搖這個立場。

（三）卷煙市場綜合監(jiān)管的理論邏輯。

面對上述新形勢，卷煙市場監(jiān)管發(fā)揮越來越重要的作用，不能單一依靠煙草執(zhí)法部門，應當內外構建綜合監(jiān)管體系，著力推進卷煙市場綜合治理，提升治理效能，創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧、規(guī)范的煙草專賣秩序，這既是煙草行業(yè)的法定職責，也是維護國家利益和消費者利益的重要保證。

一是立足邏輯視角，實現(xiàn)卷煙市場綜合監(jiān)管是煙草專賣治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。卷煙市場是專賣管理工作的重中之重，維護卷煙市場秩序也是專賣管理的基礎工作。全面提升卷煙市場綜合治理能力，才能為專賣管理筑起更加堅實的保障線，才能推動實現(xiàn)專賣治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是立足發(fā)展視角，實現(xiàn)卷煙市場綜合監(jiān)管是推進行業(yè)高質量發(fā)展的重要保障。立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，推進高質量發(fā)展的形勢下，必須把實現(xiàn)卷煙市場綜合治理轉化為推動高質量發(fā)展、推進高效能治理、造就高素質隊伍的工作成效，扎實踐行“兩個至上”行業(yè)共同價值觀，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央對大局大勢的判斷上來，以更加昂揚奮進的姿態(tài)走好新時代趕考之路。

三是立足民生視角，實現(xiàn)卷煙市場綜合監(jiān)管是維護人民利益、回應人民期望的客觀要求。煙草行業(yè)作為治理體系的一部分，提出了“兩個至上”的行業(yè)價值觀，始終把維護國家利益和消費者利益放在心上，把專賣制度優(yōu)勢轉化為治理效能的著力點，不斷提升人民群眾的滿意度和獲得感。實現(xiàn)卷煙市場綜合治理更是維護人民利益、回應人民期望的客觀要求。

二、當前卷煙市場監(jiān)管存在問題

新形勢下，隨著深化“放管服”改革、“互聯(lián)網+監(jiān)管”政策要求，對專賣治理提出了新的更高要求，如何精準發(fā)現(xiàn)問題、有效堵塞漏洞、有力發(fā)揮市場監(jiān)管在實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化上的重要作用，是當前亟需解決的問題。

（一）專賣隊伍素質與高效能治理要求不相適應。

一是隨著“放管服”改革深化和“互聯(lián)網+監(jiān)管”等國家制度的實施，行政執(zhí)法全過程留痕，對專賣公開、公平、公正執(zhí)法提出了更高要求，部分專賣人員執(zhí)法行為不規(guī)范，法制意識談薄，存在隨意性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，三項制度執(zhí)行不嚴，難以適應市場監(jiān)管新形勢。

二是很大部分專賣人員對政策精神把握不準、工作創(chuàng)新意識不夠、執(zhí)法形勢的變化認識不足，在實際執(zhí)法工作中習慣于老套路，缺乏創(chuàng)新性、主動性，難以應對復雜的市場管控形勢。

三是隨著國家對行業(yè)“天價煙”專項治理、政治生態(tài)突出問題全面整改和專賣執(zhí)法監(jiān)督檢查等一系列專項部署，對專賣廉潔執(zhí)法、公正執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法提出了更加嚴格的要求。

（二）卷煙市場監(jiān)管協(xié)作機制與高效能治理要求不相適應。

專賣一盤棋的思想需要進一步鞏固，縣級局執(zhí)法主體各自為戰(zhàn)、力量分散現(xiàn)象突出，未能形成跨區(qū)線索移交、成果共享和聯(lián)防聯(lián)控的大專賣格局。激勵機制作用還沒有完全發(fā)揮，與公安等部門未真正形成證據(jù)互認、考核互認、獎罰互認的協(xié)作機制。專賣協(xié)作機制的不完善難以實施“全要素、全環(huán)節(jié)、全鏈條”精準監(jiān)管，難以形成多部門市場集約管理。

（三）卷煙市場監(jiān)管方式與高效能治理要求不相適應。

當前，卷煙市場監(jiān)管主要由煙草專賣行政主管部門實施，以“雙隨機，一公開”為主、“APCD”為輔的檢查方式監(jiān)管市場，單一的市場監(jiān)管部門難以應對復雜的卷煙市場環(huán)境，監(jiān)管體系建設與現(xiàn)代化煙草治理體系要求不相適應，單一的市場檢查方式難以應對千奇百怪的違法違規(guī)現(xiàn)象，監(jiān)管手段創(chuàng)新與法治化、規(guī)范化、科學化、智慧化要求不相適應的問題日益凸顯。電子煙監(jiān)管法治化及《行政處罰法》的新要求，對卷煙市場監(jiān)管帶來新的考驗。

三、推進卷煙市場監(jiān)管向綜合監(jiān)管轉變的路徑探索

當前，為破解監(jiān)管困局，積聚監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效能，要探索卷煙市場綜合監(jiān)管建設路徑，推動嚴格的行政執(zhí)法、多元的社會監(jiān)管、高效的政府服務、靈敏的市場評價等要素有機結合，構建起政府支持、內外聯(lián)動、協(xié)同治理、社會監(jiān)督的善治監(jiān)管格局。

（一）規(guī)范執(zhí)法行為，打造公平公正監(jiān)管格局。

健全社會公平正義法治保障制度對行業(yè)專賣規(guī)范執(zhí)法提出了新的更高要求。規(guī)范行政執(zhí)法行為，打造公平公正的執(zhí)法環(huán)境，有效防范不規(guī)范執(zhí)法問題和法律風險，也是高效能治理實現(xiàn)的應有之義。

1.監(jiān)管隊伍政治性。應當將思想政治教育納入專賣黨員干部日常學習之中，強化責任擔當，培養(yǎng)絕對忠誠、敢打硬仗、艱苦奮斗的專賣精神；同時，重視廉政教育，常態(tài)化開展紀律教育、警示教育，培養(yǎng)一支紀律嚴明、作風過硬的專賣鐵軍。也應當針對文書制作、案件查辦、市場監(jiān)管、數(shù)據(jù)分析、真假煙識別等業(yè)務方面知識，常態(tài)化開展技能提升，全面提升專賣隊伍整體水平。

2.監(jiān)管機構科學性。進一步發(fā)揮縣級局執(zhí)法主體作用，推進基層中隊標準化建設，規(guī)范機構設置和崗位標準，結合各地區(qū)域面積、管理對象、地理環(huán)境、線路規(guī)劃、人口銷量等因素，科學設置專賣稽查中隊，確保轄區(qū)市場監(jiān)管覆蓋到位，市場監(jiān)管職責履行到位。發(fā)揮內管、財審、法規(guī)等職能作用，設立綜合監(jiān)督辦，緊盯重點節(jié)點、重點區(qū)域、重點問題，強化對卷煙市場“全要素、全環(huán)節(jié)、全鏈條”監(jiān)管，形成運轉高效的內部監(jiān)管體系。

3.監(jiān)管責任可溯性。強化責任追究和考核引導，重點查找基礎管理工作中存在的漏洞，收集市場管控中存在的難點問題，梳理相關的工作流程，規(guī)范操作程序，建立卷煙市場監(jiān)管公平正義的保障制度，納入考核體系，落實市場監(jiān)管責任制，發(fā)揮考核“風向標”作用，進一步激發(fā)專賣人員學本領、提素質的熱情，全面提升專賣人員作戰(zhàn)能力，推動專賣工作質量整體提升。

（二）構建三個機制，打造協(xié)同治理監(jiān)管格局。

市場治理是社會治理組成部分，社會治理是國家治理的重要方面。完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，必須推動嚴格的行政執(zhí)法、多元的社會監(jiān)管、高效的政府服務等要素有機結合，不斷擴大專賣領域合作的廣度和深度，共同管控卷煙市場，增強案件查處的精準度、針對性和震懾力，構建起政府支持、內外聯(lián)動、協(xié)同治理、社會監(jiān)督的卷煙市場監(jiān)管格局。

1.建設綜合治理長效機制。不斷加強請示匯報，取得地方政府大力支持，把卷煙市場監(jiān)管納入地方政府相關部門平安建設考核，將政府支持延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)、基層派出所等一線地區(qū)，深度構建政府支持的綜合治理格局。通過政府力量發(fā)動群眾積極參與卷煙市場綜合監(jiān)管，有序強化市場監(jiān)管，激發(fā)各類型卷煙零售戶的市場活力，規(guī)范卷煙市場秩序。

2.建設多方執(zhí)法協(xié)作機制。執(zhí)法部門配合對專賣實現(xiàn)高效能治理至關重要。應當不斷深化煙草與公安的協(xié)同作戰(zhàn)關系，定期開展聯(lián)合卷煙市場專項治理行動，建立與公安常態(tài)化對接聯(lián)絡協(xié)調機制。持續(xù)推進與市監(jiān)、交通、郵管等職能部門的密切協(xié)作，各級局與市場監(jiān)督管理部門開展聯(lián)合檢查，與郵管部門建立聯(lián)合協(xié)作機制，建設多方執(zhí)法協(xié)作機制，集中力量開展涉煙違法活動治理工作，提高卷煙零售戶抵御風險的能力，讓廣大人民群眾放心消費卷煙。

3.建設左右內外聯(lián)通機制。各級局不是孤立的個體，應當加強與周邊縣市、毗鄰地區(qū)兄弟單位溝通交流，搭建互相學習、互動交流的良好平臺，不斷擴大專賣領域合作的廣度和深度，共同打擊涉煙違法犯罪活動，推動“情報互通、信息共享、證據(jù)互認、聯(lián)動打擊”工作機制落地，抓住卷煙市場治理的“牛鼻子”，堅決維護國家利益和人民利益。

（三）完善制度體系，打造信用評價監(jiān)管格局。

社會綜合治理離不開人民的支持參與，行業(yè)綜合治理更離不開零售戶、消費者的參與。信用體系與每個人息息相關，行業(yè)應當強化誠信監(jiān)管，完善零售戶誠信等級管理，提升零售戶誠信經營意識，以全民信用為抓手著力提升卷煙市場凈化水平。

1.構建客戶誠信評價機制。從個體層面來說，可以融合專賣系統(tǒng)、內管系統(tǒng)、營銷系統(tǒng)數(shù)據(jù)，從違法項、違規(guī)項、違約項、其他項四個維度，建立零售戶信用等級評價標準，根據(jù)不同的信用類別，制定差異化監(jiān)管、服務、激勵與約束機制，逐步形成自治局面。

2.建立信用聯(lián)合懲戒機制。從合作層面來說，可以加強與對卷煙市場客戶有約束的銀行、市監(jiān)等部門的協(xié)作，建立對失信客戶聯(lián)合懲戒機制。營銷部門在推進“煙商貸”的同時，可對失信客戶基于“煙商貸”額度進行調整，在貨源投放上結合客戶非煙違約行為制定聯(lián)合懲戒標準，規(guī)范聯(lián)合懲戒流程，增加客戶的違法成本，樹立誠信理念。

3.融入地方政府信用體系。從戰(zhàn)略層面來說，在國家大力推進社會信用體系建設契機下，積極融入社會信用體系建設，對接政府信用管理部門，推進卷煙市場失信行為認定、評價及運用，建立信用監(jiān)管。

（四）推動方式轉變，打造智能數(shù)據(jù)監(jiān)管格局。

加快推進監(jiān)管方式轉變，規(guī)范隨機檢查標準，強化數(shù)據(jù)支撐，優(yōu)化APCD工作法，積極構建信息化手段監(jiān)管體系，深化大數(shù)據(jù)精準監(jiān)管平臺功能和運用，聚合獨立平臺信息，打通數(shù)據(jù)屏障，突破市場綜合監(jiān)管、精準監(jiān)管這個薄弱環(huán)節(jié)，加大重點區(qū)域、重點對象監(jiān)管力度，形成數(shù)據(jù)研判、打擊、防控的三大體系，釋放“智能”優(yōu)勢，助力卷煙市場監(jiān)管實現(xiàn)效能提升。

1.推動“四員聯(lián)動”數(shù)據(jù)監(jiān)管。構建內管、專賣、營銷、配送四員協(xié)同數(shù)據(jù)工作平臺，對市場情況進行聯(lián)合研討，針對轄區(qū)內卷煙銷售情況、市場價格、專賣案件和查獲卷煙等數(shù)據(jù)信息，分析工作中的熱點難點問題并提出對策，做到“工作同心、考核同步、責任共擔、信息共享”，形成四部門共同關注市場、管控市場的合力，同建同治良好市場秩序。

2.推動“多方聯(lián)通”數(shù)據(jù)監(jiān)管。依托公安天網及警務數(shù)據(jù)，聯(lián)通智慧城市人臉識別、車牌識別、交通管理數(shù)據(jù)，引入物流寄遞、市監(jiān)電商平臺數(shù)據(jù)，推動數(shù)據(jù)跨部門無縫流動，構建多維數(shù)據(jù)集成指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)對違法行為“精細分析、多方聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管”的高效能聯(lián)通監(jiān)管。

3.推動“一體鏈接”數(shù)據(jù)監(jiān)管。集成行業(yè)系統(tǒng)內各模塊數(shù)據(jù)，匯集專賣系統(tǒng)客戶證件、案件查辦數(shù)據(jù)，營銷系統(tǒng)訂單數(shù)據(jù)，物流系統(tǒng)貨款結算數(shù)據(jù)，內管系統(tǒng)異動預警、真煙外流數(shù)據(jù)，通過智能建模代替人工建模，實現(xiàn)自動分析異常信息、自動生成監(jiān)管目標、自動形成監(jiān)管計劃，實現(xiàn)專賣部門一體鏈接式監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

綜上所述，推進卷煙市場綜合監(jiān)管既是行業(yè)專賣管理不可或缺的重要組成部分，又是鞏固完善專賣專營制度的有力支撐，也是煙草市場治理體系現(xiàn)代化的必由之路。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，實現(xiàn)行業(yè)高質量發(fā)展，需要不斷推進改革創(chuàng)新，持續(xù)探索治理體系和治理能力現(xiàn)代化。