當(dāng)前，基層煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)普遍面臨一個(gè)深層次矛盾：假私煙違法犯罪形勢(shì)日趨復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)化、團(tuán)伙化、隱蔽化特征明顯；而基層單位在人員編制、經(jīng)費(fèi)投入、技術(shù)裝備等方面都存在較大約束。如何在有限資源條件下實(shí)現(xiàn)治理效能的最大化，成為擺在基層專(zhuān)賣(mài)部門(mén)面前的現(xiàn)實(shí)課題。

從全國(guó)范圍看，縣域基層煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)大多面臨相似的結(jié)構(gòu)性困境。一般縣級(jí)局專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員在15 - 30人之間，卻要監(jiān)管少則數(shù)千、多則上萬(wàn)的零售戶(hù)，人均監(jiān)管負(fù)荷較重。傳統(tǒng)的“人盯人”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”監(jiān)管模式，在面對(duì)隱蔽性強(qiáng)、流動(dòng)性大的現(xiàn)代違法犯罪時(shí)，往往事倍功半。更深層次的問(wèn)題在于，基層專(zhuān)賣(mài)部門(mén)往往陷入“單兵作戰(zhàn)”的困境，面對(duì)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的復(fù)雜案件，僅憑專(zhuān)賣(mài)部門(mén)自身力量難以有效應(yīng)對(duì)。

平湖案例：在有限條件下的創(chuàng)新實(shí)踐

浙江省平湖市煙草專(zhuān)賣(mài)局作為典型的縣域基層專(zhuān)賣(mài)部門(mén)，立足縣域?qū)Ｙu(mài)工作特點(diǎn)，通過(guò)構(gòu)建“源頭鎖定、流通監(jiān)控、聯(lián)合執(zhí)法、依法處置、社會(huì)共治”五環(huán)相扣的全鏈條治理機(jī)制，為基層治理創(chuàng)新提供了有益啟示。

在源頭鎖定方面，該局強(qiáng)化情報(bào)導(dǎo)偵辦案理念，以專(zhuān)賣(mài)監(jiān)管平臺(tái)為基礎(chǔ)，整合內(nèi)管、法規(guī)等部門(mén)資源，結(jié)合零售戶(hù)日常經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和畫(huà)像。同時(shí)，充分利用與公安部門(mén)的情報(bào)聯(lián)席機(jī)制，協(xié)同開(kāi)展假私煙線(xiàn)索深度研判，合理運(yùn)用技偵手段，將零散線(xiàn)索整合成鏈，實(shí)現(xiàn)了從“大海撈針”到“精準(zhǔn)定位”的轉(zhuǎn)變。

在流通監(jiān)控方面，該局重點(diǎn)攻破陸路運(yùn)輸與物流寄遞兩大環(huán)節(jié)。針對(duì)陸路運(yùn)輸，建立不同研判模型，分析整理假私煙犯罪運(yùn)輸過(guò)程及特征，對(duì)涉案車(chē)輛、重點(diǎn)人員及運(yùn)假高發(fā)路段進(jìn)行智能分析；針對(duì)物流寄遞，通過(guò)“人防 + 技防”方式，聚焦重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，從“發(fā)、運(yùn)、收”三大環(huán)節(jié)進(jìn)行全流程監(jiān)管。

在聯(lián)合執(zhí)法方面，該局抽絲剝繭，按照案件發(fā)生的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行分類(lèi)處理。運(yùn)輸環(huán)節(jié)，聯(lián)合公安、交通等部門(mén)，在必經(jīng)道路進(jìn)行追蹤，在關(guān)鍵隘口設(shè)卡攔截；物流寄遞環(huán)節(jié)，聯(lián)合公安、郵管等部門(mén)，在涉案郵包中轉(zhuǎn)地或目的地進(jìn)行截留；倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)，協(xié)同公安機(jī)關(guān)開(kāi)展聯(lián)合檢查，選擇關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行伏擊；銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，立足轄區(qū)實(shí)際，在日常檢查中及時(shí)查處售假行為。

在社會(huì)共治方面，該局主動(dòng)探索基層參與和群眾監(jiān)督機(jī)制。一方面，與社區(qū)網(wǎng)格員、居委會(huì)、村委會(huì)建立信息互通合作機(jī)制，及時(shí)了解本區(qū)域內(nèi)涉假私煙的商戶(hù)、人員信息；另一方面，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)涉假私煙違法信息，拓展案件線(xiàn)索來(lái)源。

為確保五大環(huán)節(jié)有效串聯(lián)，該局依托“數(shù)據(jù)運(yùn)用、模型建立、黨建聯(lián)建”三條路徑強(qiáng)化流程串聯(lián)。在數(shù)據(jù)運(yùn)用上，借助公安煙草情報(bào)研判指揮中心，聯(lián)合市監(jiān)、交管、郵管等部門(mén)整合信息資源；在模型建立上，從車(chē)輛、人員、路線(xiàn)三個(gè)維度構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型；在黨建聯(lián)建上，以黨建聯(lián)建為橋梁，與各相關(guān)部門(mén)開(kāi)展多種形式的聯(lián)建活動(dòng)，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同能力。

破局之道：三個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)變

平湖市局的實(shí)踐探索，體現(xiàn)了基層治理創(chuàng)新的一般規(guī)律，即通過(guò)三個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)變來(lái)破解資源約束困境。

一是從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)防控的理念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)執(zhí)法模式往往是“案件來(lái)了再處理”，成本高、效果差?，F(xiàn)代治理理念強(qiáng)調(diào)源頭治理和風(fēng)險(xiǎn)防控，通過(guò)建立預(yù)警機(jī)制、強(qiáng)化日常監(jiān)管，將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。這要求基層單位轉(zhuǎn)變工作思路，從“事后處置”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變，從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”向“主動(dòng)出擊”轉(zhuǎn)變。

二是從粗放管理到精準(zhǔn)治理的方式創(chuàng)新。在資源約束條件下，粗放式的“撒胡椒面”管理方式必然導(dǎo)致效率低下。精準(zhǔn)治理要求運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理手段，對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)，對(duì)監(jiān)管資源進(jìn)行優(yōu)化配置，對(duì)監(jiān)管過(guò)程進(jìn)行科學(xué)調(diào)度。通過(guò)整合內(nèi)外部數(shù)據(jù)資源，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，能夠精準(zhǔn)識(shí)別重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)時(shí)段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量的精準(zhǔn)投放。

三是從單一執(zhí)法到協(xié)同治理的機(jī)制完善?，F(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與、多種手段并用、多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)。基層專(zhuān)賣(mài)部門(mén)要跳出“單兵作戰(zhàn)”的局限，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。這種協(xié)同包括部門(mén)間協(xié)同，通過(guò)與公安、市監(jiān)、交通、郵政等部門(mén)建立常態(tài)化合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享、資源共用、行動(dòng)協(xié)調(diào)；也包括社會(huì)協(xié)同，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾參與、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督等方式，形成全社會(huì)共治格局。

關(guān)鍵要素：成功經(jīng)驗(yàn)的共性特征

通過(guò)對(duì)各地基層治理創(chuàng)新實(shí)踐的觀察分析，可以發(fā)現(xiàn)一些帶有規(guī)律性的成功要素。

領(lǐng)導(dǎo)重視是前提條件。治理創(chuàng)新往往涉及理念轉(zhuǎn)變、流程再造、資源重組，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)支持很難推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)重視不僅體現(xiàn)在資源投入上，更重要的是在制度設(shè)計(jì)、組織協(xié)調(diào)、考核評(píng)價(jià)等方面提供保障。

人員素質(zhì)是核心要素。治理創(chuàng)新對(duì)人員素質(zhì)提出了更高要求，不僅需要熟悉業(yè)務(wù)、精通法律，還要具備數(shù)據(jù)分析、協(xié)調(diào)溝通、創(chuàng)新思維等綜合能力。加強(qiáng)人員培訓(xùn)、優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、建立激勵(lì)機(jī)制是提升人員素質(zhì)的重要途徑。

技術(shù)支撐是重要手段。雖然基層單位技術(shù)條件有限，但適度的技術(shù)投入和合理的技術(shù)運(yùn)用仍然是提升效能的重要手段。關(guān)鍵在于選擇適宜的技術(shù)路徑，避免貪大求全，注重實(shí)用性和性?xún)r(jià)比。

制度保障是長(zhǎng)效機(jī)制。治理創(chuàng)新的成果需要通過(guò)制度化的方式固定下來(lái)，形成長(zhǎng)效機(jī)制。這包括工作制度、協(xié)作機(jī)制、考核辦法、激勵(lì)措施等各個(gè)方面，只有建立完善的制度體系，才能確保創(chuàng)新成果的可持續(xù)性。

基層治理創(chuàng)新不能搞“一刀切”，必須根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況選擇適宜路徑。發(fā)達(dá)地區(qū)可以充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，探索智慧監(jiān)管新模式；欠發(fā)達(dá)地區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新和資源整合；邊境地區(qū)要針對(duì)跨境違法犯罪特點(diǎn)，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控；城鄉(xiāng)結(jié)合部要充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建社會(huì)共治格局。

結(jié)語(yǔ)

基層煙草打假打私的“破局之道”，本質(zhì)上是在資源約束條件下的治理創(chuàng)新探索。這種探索沒(méi)有固定模式，需要各地結(jié)合實(shí)際情況，勇于實(shí)踐、大膽創(chuàng)新。重要的是要樹(shù)立正確的創(chuàng)新理念：創(chuàng)新不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是為了解決實(shí)際問(wèn)題；創(chuàng)新不是推倒重來(lái)，而是在傳承中發(fā)展；創(chuàng)新不是閉門(mén)造車(chē)，而是開(kāi)放合作；創(chuàng)新不是一蹴而就，而是持續(xù)改進(jìn)。

只有堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，才能真正找到適合的破局之道，在有限的資源條件下實(shí)現(xiàn)治理能力和治理效果的雙提升。