摘要：煙草行業(yè)作為國家專賣專營領域的重要組成部分，“兩煙”（卷煙、煙葉）規(guī)范經(jīng)營是行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生命線。本文圍繞“兩煙”規(guī)范經(jīng)營監(jiān)管需求，結合數(shù)字化轉型背景與基層實踐經(jīng)驗，分析當前專賣內(nèi)部監(jiān)督管理工作的現(xiàn)狀與問題，探索構建覆蓋全流程、全鏈條的專賣內(nèi)部監(jiān)督管理工作體系，旨在通過健全制度規(guī)范、強化技術支撐、完善風險防控、優(yōu)化協(xié)同治理，形成“制度打底、數(shù)據(jù)跑路、協(xié)同增效”的監(jiān)管新模式，提升煙草企業(yè)全流程監(jiān)管水平，夯實規(guī)范經(jīng)營基礎，為行業(yè)高質量發(fā)展提供制度保障與實踐參考。

關鍵詞：專賣內(nèi)部監(jiān)督管理；數(shù)字化；工作體系

一、引言

（一）研究背景

1.行業(yè)需求：制度保障與基層實踐的雙重驅動

作為國家壟斷經(jīng)營的特殊行業(yè)，煙草行業(yè)承擔著保障市場秩序、維護國有資產(chǎn)安全的雙重使命?；鶎訂挝环e極探索監(jiān)管模式創(chuàng)新，如鄖陽區(qū)煙草專賣局構建“四全”基層監(jiān)督體系（全周期責任鏈、全要素管控點、全方位監(jiān)督鏈、全覆蓋教育化），通過流程化監(jiān)督責任分配與閉環(huán)式防控管理，實現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)管從碎片化到系統(tǒng)化的轉變。這種實踐表明，制度規(guī)范的落地需要依托精細化的管理工具，監(jiān)管效能提升的核心在于構建權責清晰、流程閉環(huán)的制度載體。

2.現(xiàn)實挑戰(zhàn)：信息化建設滯后，監(jiān)管重點難跟蹤

當前，“兩煙”經(jīng)營中的真煙非法流通、煙葉違規(guī)收購、跨區(qū)域串貨等問題頻發(fā)，暴露了傳統(tǒng)監(jiān)管依賴人工排查、事后處置的低效性。內(nèi)管信息系統(tǒng)的應用在一定程度上降低了內(nèi)管人員的勞動強度，但隨著經(jīng)營模式的不斷變化，內(nèi)管信息系統(tǒng)目前的監(jiān)管點和監(jiān)管環(huán)節(jié)已難以適應現(xiàn)有經(jīng)營模式的發(fā)展，導致一些預警內(nèi)容的核查成為無實質意義的操作，增加了工作人員的無效勞動，分析存在主觀臆斷和經(jīng)驗判斷。傳統(tǒng)監(jiān)管模式的“運動式治理”特征，難以應對數(shù)字化時代違法違規(guī)行為的隱蔽性、跨區(qū)域性挑戰(zhàn)，亟需與大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術手段深度融合。

3.政策導向：數(shù)字化轉型與“清廉煙草”的時代要求

國家煙草專賣局《數(shù)字化轉型三年規(guī)劃》明確要求構建“數(shù)據(jù)驅動、智能協(xié)同”的監(jiān)管新生態(tài)，2025年全國煙草工作會議進一步強調(diào)以“清廉煙草”建設統(tǒng)領內(nèi)部監(jiān)管，提出“緊盯物流寄遞等重點領域，強化專賣監(jiān)管執(zhí)法”。政策導向推動監(jiān)管體系從傳統(tǒng)行政驅動向“制度+技術+數(shù)據(jù)”協(xié)同治理轉型。

（二）研究意義

1.理論層面：完善專賣內(nèi)管理論框架

現(xiàn)有研究多聚焦單一環(huán)節(jié)監(jiān)管，缺乏全鏈條體系化分析。本文通過剖析數(shù)字化轉型與監(jiān)管效能的耦合機制，揭示數(shù)據(jù)驅動下流程管控、協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯，為構建“制度—技術—文化”三位一體的監(jiān)管理論提供新視角。例如，浙江數(shù)據(jù)中臺建設不僅解決了數(shù)據(jù)孤島問題，更通過指標體系構建，將監(jiān)管效能轉化為可量化的管理語言，豐富了監(jiān)管現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵。

2.實踐層面：提供可復用的基層監(jiān)管模式

基層單位在長期實踐中形成了諸多創(chuàng)新經(jīng)驗，如廣西田林縣局“四張圖”模式（規(guī)范意識圖、目標階段圖、問題診斷圖、責任落實圖）通過可視化工具實現(xiàn)規(guī)范防線前移，使煙葉收購糾紛下降90%。本文系統(tǒng)梳理這些經(jīng)驗，提煉可復制的方法論，為基層單位提供“看得懂、用得上”的操作指南，助力合規(guī)經(jīng)營與風險防控能力提升。

二、專賣內(nèi)部監(jiān)管現(xiàn)狀與問題分析

（一）專賣內(nèi)部監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.流程化管理框架基本成型

行業(yè)依托《煙草行業(yè)內(nèi)管專賣管理監(jiān)督工作規(guī)范》，建立了分級審批、責任到崗的制度體系。例如，牡丹江市局獨立設置內(nèi)部專賣管理監(jiān)督派駐辦公室，明確各部門監(jiān)管權責，通過流程表單化、審批電子化，將監(jiān)管要求嵌入業(yè)務環(huán)節(jié)，形成“制度管人、流程管事”的管理格局。

2.數(shù)字化工具逐步滲透關鍵環(huán)節(jié)

在煙葉生產(chǎn)領域，重慶煙草“數(shù)字煙田”平臺接入全國煙葉數(shù)據(jù)平臺，通過GIS地圖實現(xiàn)種植地塊、育苗進度、收購數(shù)據(jù)的可視化管理；在卷煙流通環(huán)節(jié)，訂單采集系統(tǒng)與物流軌跡監(jiān)控平臺初步實現(xiàn)異常訂單預警。技術應用雖提升了局部效率，但尚未形成全鏈條數(shù)據(jù)貫通，基層單位技術應用水平差異較大。

3.多元主體參與監(jiān)管格局初現(xiàn)

“市管員+零售戶”共治、跨部門聯(lián)合執(zhí)法等模式有效整合監(jiān)管資源。如十堰丹江口市通過建立零售戶信息共享群、設置舉報獎勵機制，查獲假煙案件價值8.9萬余元，市場凈化率提升15%。外部執(zhí)法部門（公安、市場監(jiān)管）的協(xié)同，彌補了煙草部門單獨執(zhí)法的權限短板，形成“內(nèi)外聯(lián)動、群防群治”的監(jiān)管網(wǎng)絡。

（二）主要問題與挑戰(zhàn)

1.權責邊界模糊，監(jiān)管重疊與盲區(qū)并存

煙葉收購環(huán)節(jié)中，種植合同審核、廢棄煙葉處置分屬不同部門，流程銜接缺乏系統(tǒng)設計，導致責任追溯困難。文山州傳統(tǒng)育苗管理中，因數(shù)據(jù)采集不及時、追溯鏈條斷裂，曾出現(xiàn)育苗數(shù)量虛報問題，反映出流程節(jié)點間權責劃分不清晰、協(xié)同機制缺失的弊端。

2.風險防控滯后，事前預警能力不足

現(xiàn)有系統(tǒng)對異常訂單、真煙外流的識別依賴歷史數(shù)據(jù)閾值設置，缺乏動態(tài)學習能力。安徽蕪湖分中心早期監(jiān)管中，對物流寄遞環(huán)節(jié)的可疑包裹僅通過人工抽檢發(fā)現(xiàn)，直至引入“物流寄遞情報全景研判”系統(tǒng)，才實現(xiàn)20秒內(nèi)自動生成風險分析報告，這表明傳統(tǒng)監(jiān)管“重整改、輕預防”，風險防控存在“時間差”。

3.技術應用不均，數(shù)據(jù)孤島制約監(jiān)管效能

部分基層單位仍依賴紙質臺賬管理，與省級數(shù)據(jù)平臺對接不暢。浙江煙草數(shù)據(jù)中臺建設前，多數(shù)業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，跨部門數(shù)據(jù)調(diào)用需人工協(xié)調(diào)，導致監(jiān)管決策滯后。技術應用的“數(shù)字鴻溝”不僅影響效率，更使得全行業(yè)監(jiān)管標準難以統(tǒng)一。

4.廉潔風險突出，關鍵崗位權力存在隱患

許可證辦理、客戶檔位調(diào)整等環(huán)節(jié)因信息透明度不足，存在自由裁量空間。武漢洪山煙草曾在專項審計中發(fā)現(xiàn)，個別客戶經(jīng)理利用檔位調(diào)整權限謀取私利，反映出對關鍵崗位的監(jiān)督缺乏實時化、可視化工具，廉潔風險防控亟需從“運動式檢查”轉向“常態(tài)化監(jiān)測”。

三、專賣內(nèi)部監(jiān)督管理工作多維協(xié)同的監(jiān)管新模式

（一）打通“兩煙”監(jiān)管鏈條，實現(xiàn)全流程覆蓋

監(jiān)管范圍從煙葉種植合同簽訂、田間管理、收購加工，到卷煙生產(chǎn)、物流配送、零售終端，實現(xiàn)“從田間到貨架”的全鏈條閉環(huán)管理。例如，文山州“香葉智農(nóng)”平臺將種植面積審核、交售數(shù)量核對、資金結算等環(huán)節(jié)線上化，每個節(jié)點數(shù)據(jù)實時同步，從源頭杜絕虛報面積、套取補貼等問題。

（二）整合內(nèi)外監(jiān)管資源，推進協(xié)同化治理

內(nèi)部建立“內(nèi)管部門+營銷+物流+財務”聯(lián)動機制，外部聯(lián)動公安、市場監(jiān)管、郵政管理部門，形成“信息共享、線索互通、聯(lián)合執(zhí)法”網(wǎng)絡。廣西田林縣局與公安經(jīng)偵部門建立數(shù)據(jù)直連通道，物流寄遞數(shù)據(jù)實時共享，2024年查獲假煙案件數(shù)量同比增長30%，體現(xiàn)了協(xié)同治理的乘數(shù)效應。

（三）筑牢監(jiān)管“四梁八柱”

參照常德卷煙廠經(jīng)驗，制定《內(nèi)部專賣監(jiān)督管理操作手冊》，明確煙葉種植合同簽訂“五步法”（申請審核—地塊測繪—公示備案—資金監(jiān)管—交售結算）、卷煙訂單審批“三必查”（客戶資質必查、歷史訂單必查、物流地址必查），通過流程圖、責任矩陣表固化操作標準。鄖陽區(qū)“全周期管理模型”將監(jiān)督事項細化到每個節(jié)點，每個節(jié)點明確責任部門、監(jiān)管依據(jù)、完成時限，實現(xiàn)“工作有標準、執(zhí)行有痕跡、考核有依據(jù)”。

（四）打造數(shù)字化監(jiān)管“利器”

煙葉領域推廣“數(shù)字煙田”圖斑監(jiān)測系統(tǒng)（如邵陽模式），通過衛(wèi)星遙感技術自動識別種植地塊變更，結合物聯(lián)網(wǎng)傳感器實時采集土壤墑情、施肥記錄，實現(xiàn)種植面積“零虛報”。

（五）編織多元共治“一張網(wǎng)”

建立“定期聯(lián)席會議+線索雙向移送”機制，與公安經(jīng)偵部門共享真煙外流數(shù)據(jù)，與市場監(jiān)管部門聯(lián)合開展“雙隨機、一公開”檢查。廣西田林縣局2024年聯(lián)合多部門開展“平安寄遞”專項行動，檢查物流站點500余次，查獲假煙萬條，案值同比增長40%。

組建零售戶互助小組，推行“十戶聯(lián)防”模式，設置“規(guī)范經(jīng)營示范店”；建立舉報獎勵“綠色通道”，舉報人可通過微信公眾號實時查詢獎勵進度。盧氏縣“情報信息員”制度覆蓋2000+零售戶，2024年收集有效線索120條，成案率達65%，構建了“監(jiān)管部門為主導、零售戶為支點、社會力量為補充”的監(jiān)督網(wǎng)絡。

（六）扎緊權力運行“籠子”

1.透明化政務：推廣許可證辦理“輪候系統(tǒng)”（如張家界“可視化地圖+”），申請人可在線查詢辦理進度，避免“關系審批”。張家界“可視化辦理地圖”使審批效率提升50%，人為干預率降為零。

2.嵌入式監(jiān)督：在營銷、物流等關鍵崗位設置兼職紀檢監(jiān)察員，建立“日常監(jiān)督—專項巡察—回頭看”三位一體機制。十堰丹江口市通過“三方監(jiān)督體系”（內(nèi)部紀檢+政府監(jiān)管+零售戶評議），使基層微腐敗案件下降70%。武漢洪山煙草開發(fā)四色“清廉風險雷達圖”，從“合規(guī)執(zhí)行、廉潔自律、群眾評價”三個維度量化評分，對橙色以上風險人員啟動誡勉談話，2024年關鍵崗位廉潔測評合格率從80%提升至96%。

3.合規(guī)文化培育：建立“三級培訓體系”（省級示范培訓、市級專題培訓、基層案例培訓），定期組織“規(guī)范經(jīng)營大講堂”，播放張家界“清廉車組評選”等實踐案例，將合規(guī)要求融入員工績效考核。山東青州市通過“書記講合規(guī)”專題黨課，剖析真煙外流典型案例，使員工規(guī)范意識測評合格率從75%提升至92%。

四、典型案例與實踐成效

（一）廣西田林縣局“四張圖”模式：從思想到行動的全維度規(guī)范

規(guī)范意識圖：編制《“兩煙”違規(guī)案例警示錄》，收錄30個典型案例，組織員工每月開展“合規(guī)討論會”，通過情景模擬演練提升風險識別能力。構建“制度學習—案例警示—情景模擬”三維培訓體系，年度人均培訓時長超40課時，員工合規(guī)考試通過率達98%。

目標階段圖：按季度分解監(jiān)管重點（如一季度抓煙葉種植合同規(guī)范、二季度抓卷煙配送軌跡監(jiān)控），配套制定《階段目標考核表》，實現(xiàn)監(jiān)管任務“可視化、可量化”。按“春耕（種植規(guī)范）—夏管（田間巡查）—秋收（收購監(jiān)管）—冬建（體系完善）”劃分監(jiān)管周期，使煙葉收購糾紛從2023年90起降至2024年9起。

實踐成效：實現(xiàn)監(jiān)管重心從“末端處理”向“源頭預防”轉移，獲評行業(yè)“規(guī)范經(jīng)營示范單位”。零售戶對許可證辦理滿意度從72%提升至91%，成為西南地區(qū)基層監(jiān)管標桿。

（二）湖南邵陽“數(shù)字監(jiān)督”體系：技術賦能精準監(jiān)管

“數(shù)字煙田”平臺：整合GIS地圖、電子合同、無人機巡檢數(shù)據(jù)，自動比對種植地塊與申報面積，2024年查處虛報面積案件12起，為企業(yè)挽回損失200余萬元。

物流溯源系統(tǒng)：應用區(qū)塊鏈技術記錄卷煙運輸全流程，實現(xiàn)“一物一碼、一碼溯源”，跨區(qū)域串貨投訴量下降60%。將合同簽訂、交售記錄上鏈存證，數(shù)據(jù)篡改風險降為零，收購糾紛處理周期從15天縮短至2天。

數(shù)據(jù)價值：地塊審核效率從3天/塊提升至2小時/塊，地塊審核效率提升80%，監(jiān)管人力成本下降40%，成為行業(yè)數(shù)字化監(jiān)管的“邵陽樣本”。

（三）十堰丹江口市“加法”組合拳：多元共治提升市場凈化率

“市管員+零售戶”共治：建立零售戶互助小組，市管員任組長，每周召開信息溝通會，共享異常訂單線索。

“內(nèi)管+外警”聯(lián)動：與公安經(jīng)偵部門建立“情報研判—聯(lián)合布控—收網(wǎng)打擊”全鏈條協(xié)作，2024年聯(lián)合破獲5起萬元以上假煙案件，市場凈化率從82%提升至95%。

模式價值：構建了“政府主導、企業(yè)主責、社會參與”的治理共同體及“基層吹哨、部門報到”的快速響應機制，為城鄉(xiāng)結合部等監(jiān)管薄弱區(qū)域提供了可復制的治理方案。

五、體系實施保障與未來展望

（一）保障機制

1.組織保障：建立“領導小組+專項工作組”架構

省級局成立由局長任組長的監(jiān)管體系建設領導小組，下設制度建設、技術攻關、考核評價三個專項工作組，明確內(nèi)管部門牽頭協(xié)調(diào)、業(yè)務部門主責落實、基層單位具體執(zhí)行的分工機制。鄖陽區(qū)局實踐表明，專項領導小組統(tǒng)籌推進“四全”管理模型落地，使監(jiān)管制度執(zhí)行力提升30%。

2.考核激勵：構建“量化指標+動態(tài)調(diào)整”考核體系

將監(jiān)管成效納入企業(yè)KPI，設置“異常訂單預警率”“風險整改閉環(huán)率”“跨部門協(xié)同案件數(shù)”等核心指標。浙江煙草將數(shù)據(jù)中臺輸出的監(jiān)管指標與部門績效掛鉤，形成“數(shù)據(jù)驅動考核、考核倒逼提升”的良性循環(huán)，使員工參與度提升30%。

（二）未來展望

1.深化數(shù)字化轉型：從“數(shù)據(jù)應用”到“數(shù)字孿生”

探索區(qū)塊鏈技術在煙葉溯源中的全鏈條應用（如文山州“香葉助農(nóng)”平臺已實現(xiàn)電子合同不可篡改存證），構建“兩煙”經(jīng)營數(shù)字孿生模型，通過模擬不同監(jiān)管策略下的風險演化路徑，實現(xiàn)監(jiān)管資源最優(yōu)配置。未來可進一步融合AI視頻識別技術，自動監(jiān)測煙葉收購現(xiàn)場違規(guī)行為，提升監(jiān)管智能化水平。

2.強化廉潔治理：構建“清廉煙草”信用體系

推廣武漢洪山煙草“清廉指數(shù)”評價體系，構建“兩煙”信用評價系統(tǒng)，將員工、零售戶、煙農(nóng)、供應商納入信用管理，實施分級分類監(jiān)管，建立跨區(qū)域信用信息共享平臺，對信用等級低的主體實施重點監(jiān)管。同時，探索“廉潔風險智能畫像”技術，通過大數(shù)據(jù)分析識別潛在腐敗風險點，實現(xiàn)精準監(jiān)督、靶向治理。

六、結論

專賣內(nèi)部監(jiān)督管理體系建設本質上是治理能力現(xiàn)代化的行業(yè)實踐，需以制度規(guī)范為根基、技術賦能為引擎、協(xié)同治理為紐帶、廉潔保障為底線。本文構建的“全流程覆蓋、動態(tài)化防控、協(xié)同化治理”體系，以數(shù)字化工具突破執(zhí)行瓶頸，用協(xié)同機制激活治理資源，有效破解了傳統(tǒng)監(jiān)管的權責模糊、預警滯后、協(xié)同不足等問題。未來，隨著區(qū)塊鏈、AI等技術的深度應用，監(jiān)管體系將向“智能感知、精準施策、自我進化”方向升級，在動態(tài)平衡中實現(xiàn)監(jiān)管效能的螺旋式上升，為煙草行業(yè)在新發(fā)展階段的行穩(wěn)致遠筑牢制度屏障。

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