煙草在線專(zhuān)稿　　繼《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)行政許可法》之后，前后歷時(shí)12年、經(jīng)過(guò)五審，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政強(qiáng)制存在“亂、濫、軟”，嚴(yán)重侵害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。如何深入貫徹落實(shí)《行政強(qiáng)制法》絕不是簡(jiǎn)單地廢止幾個(gè)行政強(qiáng)制規(guī)定、幾種行政強(qiáng)制措施，而是要認(rèn)識(shí)到我國(guó)的行政強(qiáng)制長(zhǎng)期以來(lái)存在“亂、濫、軟”的根本原因是行政執(zhí)法理念的缺失、執(zhí)法方式的落后和執(zhí)法體系的不完善?！?/p>

　　《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施對(duì)煙草執(zhí)法影響　

　　嚴(yán)格了煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法中強(qiáng)制權(quán)的行使程序。《行政強(qiáng)制法》就行政強(qiáng)制措施程序中一般規(guī)則和煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法息息相關(guān)的有如下幾方面：（1）違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒(méi)有明顯社會(huì)危害的，可不實(shí)施強(qiáng)制。（2）行政強(qiáng)制措施由法定行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，不得委托。但行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可實(shí)施與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。（3）嚴(yán)循程序：實(shí)施前報(bào)告批準(zhǔn)；實(shí)施時(shí)2人以上、出示證件、通知當(dāng)事人到場(chǎng)（當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng)）；告知理由、依據(jù)、權(quán)利和救濟(jì)途徑；聽(tīng)取陳述申辯；制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。（4）緊急情況當(dāng)場(chǎng)強(qiáng)制24小時(shí)內(nèi)報(bào)告，并補(bǔ)辦手續(xù)?！?/p>

　　上述程序既要在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中予以履行，也要將程序要求體現(xiàn)在辦案文書(shū)中，各市、縣局務(wù)必按照省局要求重新印刷先行登記保存單，增加行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)內(nèi)容，留下程序?qū)嵤┖圹E；務(wù)必每開(kāi)具一份先行登記保存單都要制作一份勘驗(yàn)（檢查）筆錄；務(wù)必在先行登記保存之日起七日內(nèi)對(duì)物品作出處理決定等?！?/p>

　　壓縮了煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法中強(qiáng)制權(quán)的行使空間。具體而言，在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施前，專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中既可以依照《行政處罰法》第三十七條第二款的規(guī)定對(duì)涉案煙草專(zhuān)賣(mài)品進(jìn)行先行登記保存，也可以依據(jù)《浙江省煙草專(zhuān)賣(mài)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第七條第（四）項(xiàng)的規(guī)定將有關(guān)煙草專(zhuān)賣(mài)品予以先行登記保存、封存、扣押。　

　　《行政強(qiáng)制法》大幅提高了對(duì)行政強(qiáng)制措施設(shè)定的法律要求，明確規(guī)定法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類(lèi)作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定；法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施；尚未制定法律、法規(guī)且屬于地方性事務(wù)的，也只能通過(guò)地方性法規(guī)設(shè)定“查封場(chǎng)所、設(shè)施或財(cái)物”、“扣押財(cái)物”的行政強(qiáng)制措施。除此之外，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件所設(shè)定的行政強(qiáng)制措施一律廢止?！?/p>

　　綜上，在煙草執(zhí)法過(guò)程中不得再實(shí)施查封、扣押強(qiáng)制權(quán)，不得查封場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物或扣押財(cái)物。只能按照《行政處罰法》第三十七條的規(guī)定將涉案物品進(jìn)行先行登記保存，且對(duì)先行登記保存的物品要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十七條及《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第三十三條的規(guī)定進(jìn)行處理，即在先行登記保存7日內(nèi)（不含鑒定所需時(shí)間）對(duì)該物品作出處理決定，不得轉(zhuǎn)為查封或扣押?！?/p>

　　先行登記保存釋義　

　　先行登記保存是證據(jù)先行登記保存的簡(jiǎn)稱，是指行政機(jī)關(guān)為防止證據(jù)隱匿、轉(zhuǎn)移、銷(xiāo)毀或者防止易于滅失的證據(jù)滅失，通過(guò)法定程序采取的必要的收集證據(jù)的方式。先行登記保存作為保存固定證據(jù)的形式，本身不是證據(jù)的種類(lèi)形式，但有關(guān)文書(shū)可以起到證據(jù)的作用，是相對(duì)于行政強(qiáng)制措施或行政處罰措施而言在先采用的一種證據(jù)保全措施?！?/p>

　　先行登記保存在實(shí)施上也具有封存扣留的作用，交給當(dāng)事人自己保存就具有封存“性質(zhì)”，由行政機(jī)關(guān)自己保存則具有扣留“性質(zhì)”。因此，先行登記保存和查封扣留具有相似之處：兩者都是法律賦予行政機(jī)關(guān)查處違法行為時(shí)可依職權(quán)采取的措施之一；兩者都具有保存證據(jù)的功能，都是行政機(jī)關(guān)提取證明違法事實(shí)存在的證據(jù)來(lái)源；兩者的實(shí)施都需行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)，開(kāi)具清單，由當(dāng)事人和辦案人員簽名或蓋章，交當(dāng)事人一份，并要送達(dá)先行登記保存證據(jù)或封存扣留財(cái)物通知書(shū)?！〉珒烧叽嬖谫|(zhì)的不同：前者只是具體行政行為的一個(gè)環(huán)節(jié)，不算獨(dú)立的具體行政行為，當(dāng)事人不可由此提起訴訟或申請(qǐng)行政復(fù)議；后者則是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為是法律明文規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，查封、扣押物品通知書(shū)一經(jīng)發(fā)出，不管其最后是否導(dǎo)致進(jìn)一步的行政處罰，當(dāng)事人都可以由此直接申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)??！?/p>

　　在明確先行登記保存的概念和性質(zhì)后，我們不難發(fā)現(xiàn)在《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)導(dǎo)致《管理辦法》規(guī)定的“查封、扣押”等原本有效的強(qiáng)制措施歸于非法，而新的強(qiáng)制措施尚未確立或被廣泛運(yùn)用的背景下，期望“先行登記保存”承擔(dān)起彌補(bǔ)因強(qiáng)制權(quán)缺失所致的執(zhí)法不利的重任難免力不從心。　

　　先行登記保存的期限要求更是對(duì)辦案進(jìn)度提出了高要求，在查處小案值、少數(shù)量的案件暫且可以勉強(qiáng)完成，一旦遇上大要案，七天之限抓襟見(jiàn)肘之勢(shì)表露無(wú)遺，這不是簡(jiǎn)單地進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，在辦案體制上建立“綠色通道”優(yōu)先保障辦案人員、法規(guī)審核人員和審批領(lǐng)導(dǎo)就能實(shí)現(xiàn)的。要解決行政強(qiáng)制措施“青黃不接”的問(wèn)題，從根本上講還是要依靠行政管理體制的改革和依靠行政執(zhí)法方式的創(chuàng)新?！?/p>

　　完善立法，創(chuàng)新執(zhí)法形式　

　　第一，充分重視行政強(qiáng)制措施立法，將在行政管理實(shí)踐中行之有效又不違反《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施通過(guò)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)予以設(shè)定、規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》作為確立國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)體制的根本大法，其修繕牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以不論是通過(guò)地方性法規(guī)、行政法規(guī)還是通過(guò)法律，修訂相關(guān)法律、法規(guī)必須堅(jiān)持以下四點(diǎn)：一是確保煙草專(zhuān)賣(mài)體制不受影響；二是專(zhuān)賣(mài)管理秩序不受影響；三是懲治違法犯罪力度不減；四是下位法其他不涉及行政強(qiáng)制的不變更。明確修繕原則后，我們可以通過(guò)在《實(shí)施條例》增設(shè)證據(jù)處理章節(jié)，明確證據(jù)調(diào)查、處理程序和方式重新確定查封、扣押等行政強(qiáng)制措施?！?/p>

　　第二，深化行政執(zhí)法改革，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法各部門(mén)的信息聯(lián)動(dòng)，有力提升行政執(zhí)法水平。結(jié)合煙草專(zhuān)賣(mài)管理實(shí)際，我們同交管部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、公安等部門(mén)都存在行政執(zhí)法的銜接問(wèn)題。諸如以往根據(jù)《管理辦法》第35條的規(guī)定，“違法運(yùn)輸?shù)臒煵輰?zhuān)賣(mài)品被查獲的當(dāng)事人，經(jīng)煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)兩次書(shū)面通知或自查獲之日起60日（易霉壞變質(zhì)的煙草專(zhuān)賣(mài)品自查獲之日起30日）內(nèi)不到煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)接受處理的，煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)可以依法作出處置?！痹趯?shí)際工作中，一些地方煙草專(zhuān)賣(mài)管理機(jī)關(guān)為防止違法運(yùn)輸?shù)臒煵輰?zhuān)賣(mài)品人員不主動(dòng)到煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)接受處理，往往對(duì)無(wú)證運(yùn)輸?shù)臒煾飳?zhuān)賣(mài)品實(shí)施扣押?！缎姓?qiáng)制法》實(shí)施后，這種扣押是非法的，在地方煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)喪失了對(duì)無(wú)證運(yùn)輸煙草的扣押權(quán)后，如何確保無(wú)證運(yùn)輸煙草專(zhuān)賣(mài)品的處罰人員主動(dòng)上門(mén)接受處罰，就是一個(gè)新問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的信息聯(lián)動(dòng)，如對(duì)于違反煙草專(zhuān)賣(mài)管理制度的運(yùn)輸人，將其未主動(dòng)接受處罰的事實(shí)與交管部門(mén)共享，形成行政執(zhí)法一條龍，以此威懾被處罰人，使其主動(dòng)接受處罰。這從另一方面也使行政強(qiáng)制措施的采用率大大下降，提高了行政執(zhí)法的水平。