煙草在線專稿　　中央頒布改進(jìn)作風(fēng)《八項(xiàng)規(guī)定》和《實(shí)施細(xì)則》后，各地方、各行業(yè)、各部門積極貫徹落實(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，出現(xiàn)了不少新舉措、新風(fēng)尚，這標(biāo)志著作風(fēng)建設(shè)又朝著前進(jìn)的方向邁進(jìn)了一大步。但也有一些地方的干部或認(rèn)識(shí)不到位或不以為然，轉(zhuǎn)作風(fēng)仍存在流于形式、虛與委蛇的現(xiàn)象，對(duì)中央精神的貫徹落實(shí)形成了阻礙。就嚴(yán)禁公款吃喝來說，有的地方出現(xiàn)了變相公款吃喝：變地點(diǎn)，有的公務(wù)宴請(qǐng)轉(zhuǎn)入“不對(duì)外營(yíng)業(yè)”的私人會(huì)所，一般地處偏僻，環(huán)境奢華，而外有保安站崗，普通百姓難以涉足，讓參與者覺得“很安全”；變標(biāo)準(zhǔn)，有的單位在內(nèi)部食堂以“工作餐”名義舉行公務(wù)接待，而實(shí)際接待標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超“工作餐”之上；變名目，有的公款吃喝在發(fā)票上做文章，以“培訓(xùn)費(fèi)”“差旅費(fèi)”“住宿費(fèi)”等名目入賬；變包裝，“喝茅臺(tái)撕商標(biāo)”“礦泉水瓶裝白酒已成為不言之秘?！　?/p>

　　放眼全社會(huì)，這種“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象在很多行業(yè)、很多領(lǐng)域、很多環(huán)節(jié)中都存在，煙草行業(yè)也不例外，比如收購(gòu)計(jì)劃外煙葉、降低標(biāo)準(zhǔn)收購(gòu)煙葉、捆綁銷售或變相捆綁銷售卷煙等。為什么中央和有關(guān)部門三令五申，不正之風(fēng)卻屢禁不止，難道真的需要“嚴(yán)刑重典”？事實(shí)上，為遏制不正之風(fēng)，中央機(jī)關(guān)已經(jīng)下發(fā)了上百個(gè)紅頭文件，這說明中央對(duì)有關(guān)問題高度重視而且一直在抓，但同時(shí)也說明這些文件并沒有被充分執(zhí)行。不正之風(fēng)屢禁不止的關(guān)鍵不在于沒有“嚴(yán)刑重典”，而在于缺乏政策執(zhí)行力。再好的政策不執(zhí)行也等于一紙空文。所以，要確保各項(xiàng)政策充分發(fā)揮作用，光在推敲條款、出臺(tái)文件上下功夫還不夠，關(guān)鍵還要增強(qiáng)政策執(zhí)行力，確保落到實(shí)處。

　　在政策醞釀、產(chǎn)生、執(zhí)行、反饋、修改的過程中，執(zhí)行是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它決定了政策最終能否取得實(shí)際的效果。

　　縱觀煙草行業(yè)政策執(zhí)行狀況，可以發(fā)現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的不良現(xiàn)象主要表現(xiàn)如下：　

　　一是有意曲解政策，替換性執(zhí)行。當(dāng)需要執(zhí)行的政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門存在利益沖突時(shí)，故意使原政策　“走樣”“變形”，制定與上級(jí)機(jī)關(guān)公共政策表面相一致，實(shí)際上相違背的執(zhí)行措施，妨礙上級(jí)政策的全面實(shí)施。“有利的就執(zhí)行，不利的就變形”，嚴(yán)重影響和損害了政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和國(guó)家、人民的利益?！?/p>

　　二是截留政策，斷章取義，選擇性執(zhí)行。某項(xiàng)政策中，凡是對(duì)本地區(qū)、本部門有利的政策內(nèi)容，則傳達(dá)、貫徹、執(zhí)行；反之則不貫徹、不執(zhí)行，在執(zhí)行中“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”，“斷章取義，為我所用”，極大程度妨礙了上級(jí)部門目標(biāo)的實(shí)施。比如，在煙草大宗物資的采購(gòu)上，政策明確要求比價(jià)采購(gòu)，集體研究，有的干部卻在物資采購(gòu)前期先實(shí)行“保密”，采取舍近求遠(yuǎn)、舍低價(jià)就高價(jià)、舍優(yōu)質(zhì)取劣質(zhì)，待暗箱操作成熟后，再召集有關(guān)職能部門進(jìn)行“集體研究”?！?/p>

　　三是搞“土政策”，附加性執(zhí)行。有些執(zhí)行單位或部門為了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目標(biāo)所沒有的內(nèi)容，致使政策不能準(zhǔn)確執(zhí)行到位而出現(xiàn)政策失真。特別是一些地方，打著貫徹上級(jí)政策要結(jié)合本地實(shí)際的旗號(hào)，另立一套規(guī)定，自行其是，謀取私利，嚴(yán)重阻礙了政策執(zhí)行的力度和效果。

　　四是象征性、敷衍性、僵化性執(zhí)行。有些執(zhí)行單位或部門接到上級(jí)機(jī)關(guān)的有關(guān)政策要求后，只按要求制定本單位、本部門的具體措施文件，報(bào)給上級(jí)之后，就束之高閣，根本不執(zhí)行，使政策成了一紙空文；有些單位或部門在政策執(zhí)行過程中，只做表面文章，敷衍塞責(zé)、延宕推拖，消極執(zhí)行，致使一些政策在執(zhí)行中難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)；還有些單位或部門對(duì)政策生搬硬套，使本來造福群眾的政策變成群眾的負(fù)擔(dān)。比如，考勤制度因監(jiān)督檢查不力導(dǎo)致前緊后松，最終導(dǎo)致考勤及其他類似制度名存實(shí)亡；在財(cái)會(huì)制度的執(zhí)行上，雷聲大、雨點(diǎn)小，怎樣通過上級(jí)或本企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、財(cái)稅部門的檢查渠道去發(fā)現(xiàn)、去處理、去整改，無具體的后續(xù)控制措施；對(duì)煙農(nóng)、商戶的技術(shù)指導(dǎo)和回訪只是口頭說說，無具體行動(dòng)，更無實(shí)際效果。

　　政策執(zhí)行中存在的問題，是有多方面原因的，既有主觀原因，又有客觀原因，既有外界因素，又有政策本身問題，主要有幾點(diǎn)：　　

　　首先是私心作怪，利益驅(qū)使。在政策執(zhí)行過程中，一些單位、部門和個(gè)人在執(zhí)行政策時(shí)往往從地方利益、本部門利益、個(gè)人利益出發(fā)考慮問題；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部門利益、個(gè)人利益更大的份額為目標(biāo)，以損害國(guó)家利益、其他部門利益、集體利益為代價(jià)，變相、拒絕、消極執(zhí)行政策，地方保護(hù)主義、本位主義、“土政策”等就是這種現(xiàn)象和心理的真實(shí)寫照，如一些地方在為了保護(hù)本地利益封鎖資源和市場(chǎng)，不準(zhǔn)外地商品進(jìn)入，到處封關(guān)設(shè)卡，出現(xiàn)了　“卷煙大戰(zhàn)”，擾亂了市場(chǎng)秩序，也阻礙了相關(guān)政策的有效執(zhí)行。

　　其次是觀念落后，行為失范。近些年，煙草行業(yè)一直在進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)改革，取得了明顯成效，但另外一方面由于特殊的國(guó)情和體制，煙草行業(yè)又保留了相當(dāng)部分的計(jì)劃體制機(jī)制，在這種特殊的體制機(jī)制下，尤其是新舊體制轉(zhuǎn)型階段，容易出現(xiàn)行為規(guī)范體制上的“真空”，這種政策執(zhí)行機(jī)制和保障機(jī)制不健全，容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差、變形現(xiàn)象。一些政策執(zhí)行部門因受傳統(tǒng)行為規(guī)范的影響，仍然僵化地使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種政策執(zhí)行方式，缺乏現(xiàn)代政策管理理念和方法，使得許多好政策得不到很好實(shí)施，出現(xiàn)行為失范的現(xiàn)象。

　　三是執(zhí)行人員素質(zhì)不高。人是政策的執(zhí)行者、實(shí)施者。執(zhí)行者的素質(zhì)高低也從一定程度上直接影響到政策執(zhí)行效果。一些地方、一些單位執(zhí)行人員的素質(zhì)參差不齊，一些人甚至缺乏必備科學(xué)文化知識(shí)和職業(yè)道德，必然使政策執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。比如，不是學(xué)會(huì)計(jì)的，搞會(huì)計(jì)工作，毫無法律知識(shí)和煙草專業(yè)知識(shí)的人員做稽查工作，對(duì)待群眾高高在上等等。這些素質(zhì)不高的人員不僅直接影響到政策執(zhí)行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。

　　四是政策本身不完善、有缺陷。政策之間有矛盾，新老政策之間，宏觀和微觀政策之間，各領(lǐng)域和各部門政策之間，大政策和具體實(shí)施細(xì)則之間，有時(shí)往往沒有很好的銜接和配套，沒有形成科學(xué)合理的政策體系，給政策執(zhí)行帶來難度，也給投機(jī)者造成可乘之機(jī)。另外，政策多變，朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，使人很難遵從，也會(huì)造成政策執(zhí)行不力。

　　五是監(jiān)控不力。我國(guó)目前雖然建立了比較健全的行政監(jiān)察體系，對(duì)國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)控，但在政策的執(zhí)行過程中，從上至下依然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)控機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督各種政策的貫徹落實(shí)情況。往往是一遇到需要解決的問題，就下發(fā)一個(gè)文件，做出一些規(guī)定，而較少關(guān)心這些政策的執(zhí)行情況和還有哪些需要進(jìn)一步完善之處。即使是組織檢查，相當(dāng)一部分也是搞形式主義，聽聽匯報(bào)，看看材料，吃好玩好，一切都好，實(shí)際上什么也沒有檢查到。由于法律、法規(guī)或政策的落實(shí)缺乏監(jiān)督保障體系，執(zhí)不執(zhí)行都是一個(gè)樣，時(shí)間一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有對(duì)策”之風(fēng)自然盛行。

　　政策執(zhí)行在行業(yè)管理中具有舉足輕重的地位，直接關(guān)系到行業(yè)的前途和命運(yùn)。在當(dāng)前形勢(shì)下，如何才能改善和消除政策執(zhí)行中存在的一些問題呢？

　　一要科學(xué)決策。科學(xué)決策是實(shí)現(xiàn)決策效果的基本前提，只有經(jīng)過深入調(diào)研、認(rèn)真分析，并做過一定范圍內(nèi)的前期試驗(yàn)而制定的政策，才有可能在現(xiàn)實(shí)中順利執(zhí)行?！芭哪X袋”想出來的政策、措施、制度，既沒有現(xiàn)實(shí)調(diào)研的基礎(chǔ)，又缺乏科學(xué)的分析，是必然不可能得到很好的執(zhí)行的。　

　　二要增加政策執(zhí)行的透明度。從普通百姓的角度看，政策的醞釀、出臺(tái)、執(zhí)行往往比較神秘。實(shí)際上，政策的出臺(tái)來源于現(xiàn)實(shí)的需要，政策的制定是為了更好地服務(wù)現(xiàn)實(shí)生活，政策從制定到執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該公開透明，給公眾足夠的知情權(quán)，這樣既可以讓公眾充分理解政策，也可以使政策的執(zhí)行更加順利。提高社會(huì)對(duì)執(zhí)行的認(rèn)識(shí)和配合程度?！?/p>

　　三要加強(qiáng)政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)溝通。政策出臺(tái)的初衷都是好的，但是執(zhí)行中的下級(jí)單位未必能完全理解政策，如不能將政策理解透，當(dāng)然就不能講政策執(zhí)行到位，所以要加強(qiáng)政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通，讓執(zhí)行人員充分理解政策，并做好政策執(zhí)行過程中人力、物力、財(cái)力的配置，采用正確的步驟和方法，克服執(zhí)行過程的盲目性。從科學(xué)管理的角度來看，政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)要注意幾點(diǎn)：政策本身應(yīng)當(dāng)明確，不能含糊不清；執(zhí)行計(jì)劃為執(zhí)行之綱本，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，依計(jì)劃而執(zhí)行；建立統(tǒng)一有效的領(lǐng)導(dǎo)，才能集中各方面執(zhí)行政策的力量，共同實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

　　四要提高執(zhí)行人員的素質(zhì)。政策執(zhí)行歸根結(jié)底是由執(zhí)行人員來落實(shí)的，執(zhí)行人員的素質(zhì)直接決定著政策執(zhí)行的成效問題。很難想象一個(gè)文化素質(zhì)不高、職業(yè)道德底下、工作能力不強(qiáng)的執(zhí)行者能夠獲取政策執(zhí)行的成功。因此，要重視執(zhí)行人員的選擇和配備。執(zhí)行人員不僅要具有良好的政治素質(zhì)，還應(yīng)具備一定的文化和專業(yè)知識(shí)，合理配置不同專業(yè)的執(zhí)行人員，最大限度地發(fā)揮其長(zhǎng)?！?/p>

　　五要依法執(zhí)行