煙草在線專稿　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、市場(chǎng)活動(dòng)的不斷增多、人民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，致使各類零售終端的卷煙供求矛盾及違規(guī)經(jīng)營(yíng)大量增加，作為維護(hù)煙草市場(chǎng)秩序的煙草部門行政指導(dǎo)和行政調(diào)解職能得以更加凸顯。該項(xiàng)職能立足專賣行政管理，針對(duì)不同情況，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制性方式，充分運(yùn)用勸告、說(shuō)服、建議、幫助、示范、服務(wù)等非強(qiáng)制行政手段，引導(dǎo)相對(duì)人自覺(jué)遵守或服從法律，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式由粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變，由單一剛性向剛?cè)嵯酀?jì)轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代行政管理轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

　　從實(shí)踐中看，煙草基層縣級(jí)局近幾年雖然在行政指導(dǎo)和調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建、制度建立健全、創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制等方面取得一些可喜成績(jī)，但指導(dǎo)和調(diào)解領(lǐng)域單一、被動(dòng)開(kāi)展、發(fā)展不均等弱化行政指導(dǎo)和調(diào)解作用發(fā)揮的問(wèn)題仍然廣泛存在。所以說(shuō)，煙草部門應(yīng)深入研究并采取有效措施提升行政指導(dǎo)和行政調(diào)解效能。

　　一、煙草部門行政指導(dǎo)和調(diào)解的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

　　（一）指導(dǎo)和調(diào)解領(lǐng)域局限。煙草行政指導(dǎo)和調(diào)解的范疇主要包括行政許可、行政處罰、監(jiān)管執(zhí)法、消費(fèi)糾紛等爭(zhēng)議的指導(dǎo)和調(diào)解。但是，從目前基層煙草縣級(jí)局的行政指導(dǎo)和調(diào)解案例來(lái)看，仍然大大局限于消費(fèi)糾紛調(diào)解層面，而非傳統(tǒng)但廣泛存在、社會(huì)影響力較大的行政許可、行政處罰、監(jiān)管執(zhí)法等重點(diǎn)領(lǐng)域方面的糾紛則相對(duì)較少，甚至偶爾有之，也因調(diào)解難度大、問(wèn)題專業(yè)化等原因?qū)е虏糠只鶎訜煵莶块T根本不愿、甚至不敢涉足此類型的指導(dǎo)和調(diào)解。

　　（二）指導(dǎo)和調(diào)解發(fā)展不均。目前，大多基層煙草縣級(jí)局雖然初步構(gòu)建了行政指導(dǎo)和調(diào)解窗口中心，并以各基層服務(wù)站和稽查中隊(duì)行政指導(dǎo)和調(diào)解室為支柱的二級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，但在實(shí)際運(yùn)行中，對(duì)煙草專賣稽查人員在市場(chǎng)走訪和檢查時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和調(diào)解的依賴性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基層服務(wù)站和稽查中隊(duì)的指導(dǎo)調(diào)解室，城區(qū)服務(wù)站和稽查中隊(duì)指導(dǎo)和調(diào)解的案件數(shù)量、效能大大高于農(nóng)村服務(wù)站和中隊(duì)的指導(dǎo)調(diào)解室，而部分地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、糾紛相對(duì)較少的指導(dǎo)調(diào)解室完全形同虛設(shè)。

　　（三）指導(dǎo)調(diào)解規(guī)范性不夠。雖然隨著煙草部門對(duì)行政指導(dǎo)和調(diào)解工作重視程度與日俱增，行政指導(dǎo)和調(diào)解工作制度、實(shí)施方案、工作流程、聯(lián)席會(huì)議、督查督辦、責(zé)任追究、參與人員行為準(zhǔn)則、指導(dǎo)調(diào)解文書格式、卷宗審核等行政指導(dǎo)和調(diào)解的相關(guān)制度逐步建立健全，對(duì)指導(dǎo)調(diào)解管轄，工作流程，人員選拔、崗位職責(zé)、卷宗制作等方面逐步規(guī)范。但由于行政指導(dǎo)和調(diào)解是一項(xiàng)新興制度，煙草部門仍在實(shí)踐中摸索前進(jìn)，工作中難免發(fā)生調(diào)解無(wú)時(shí)限、隨意性較大、工作人員草率行事、工作相互推諉等調(diào)解不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生。

　　（四）作用發(fā)揮不明顯。行政指導(dǎo)和調(diào)解除了應(yīng)在堅(jiān)持依法行政的前提下，充分運(yùn)用調(diào)解的辦法處理行政爭(zhēng)議和與行政管理有關(guān)的糾紛，促使各方當(dāng)事人互諒、互讓，化解矛盾、解決糾紛外，還應(yīng)注重在調(diào)解過(guò)程中宣傳法律法規(guī)知識(shí)，對(duì)已經(jīng)發(fā)生或可能存在的違法行為加以告誡、勸導(dǎo)、引導(dǎo)，為監(jiān)管執(zhí)法提供有效數(shù)據(jù)參考等等。但是，大多基層煙草部門僅限于實(shí)現(xiàn)管理理念的轉(zhuǎn)變，根本沒(méi)有利用行政指導(dǎo)和調(diào)解，可以零距離接觸各方當(dāng)事人的優(yōu)勢(shì)，前移宣傳、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)關(guān)口的意識(shí)。

　　（五）被動(dòng)開(kāi)展現(xiàn)象突出。目前，行政指導(dǎo)和調(diào)解工作已成為各級(jí)煙草系統(tǒng)法制建設(shè)、當(dāng)?shù)攸h委政府綜治維穩(wěn)等工作績(jī)效考評(píng)的硬性指標(biāo)之一。但是，指導(dǎo)和調(diào)解工作是一項(xiàng)艱巨、繁瑣而又存在一定風(fēng)險(xiǎn)性的工作，因此，部分基層服務(wù)站和稽查中隊(duì)開(kāi)展行政調(diào)解工作的積極性不高，存在為應(yīng)付檢查被動(dòng)完成指導(dǎo)和調(diào)解任務(wù)，甚至臨近年終突擊完善行政指導(dǎo)調(diào)解資料、文書、案例卷宗等敷衍了事的現(xiàn)象，致使工作實(shí)效大打折扣。

　　二、煙草部門行政指導(dǎo)和調(diào)解弱化的原因分析

　　（一）社會(huì)認(rèn)知不足。近年來(lái)，隨著煙草基層縣級(jí)局各類法制宣傳活動(dòng)深入開(kāi)展以及借助電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒介大力造勢(shì)，社會(huì)大眾通過(guò)12313、局（大隊(duì)）、各轄區(qū)中隊(duì)等熱線電話解決消費(fèi)爭(zhēng)議的意識(shí)已顯著提升。但對(duì)于煙草部門在行政許可、行政處罰等專業(yè)性較強(qiáng)糾紛上的調(diào)解義務(wù)和職責(zé)，或缺乏認(rèn)知、或沒(méi)有信心，主動(dòng)申請(qǐng)行政指導(dǎo)和調(diào)解的主體較少，制約了行政指導(dǎo)和調(diào)解作用的廣泛發(fā)揮。

　　（二）具體指導(dǎo)和調(diào)解方式及行政約談、行政輔導(dǎo)卷宗欠缺法律效力。煙草行政指導(dǎo)調(diào)解所達(dá)成的卷宗，主要依靠當(dāng)事人自覺(jué)履行。指導(dǎo)調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行的，主持指導(dǎo)和調(diào)解的煙草行政主管機(jī)關(guān)對(duì)指導(dǎo)和調(diào)解協(xié)議不能強(qiáng)制執(zhí)行，且當(dāng)事人違反已經(jīng)簽署的責(zé)令改正通知書、行政指導(dǎo)告誡書等無(wú)需負(fù)任何法律責(zé)任。這種調(diào)解效力的缺失造成當(dāng)事人對(duì)行政指導(dǎo)調(diào)解信心不足，不愿在此上過(guò)多浪費(fèi)時(shí)間。

　　（三）調(diào)解合力整合不夠。綜合目前涉及煙草行政指導(dǎo)和調(diào)解的矛盾糾紛案例來(lái)看，逐漸呈現(xiàn)出方式多樣化、對(duì)象擴(kuò)大化、指導(dǎo)復(fù)雜化等發(fā)展趨勢(shì)。而基層煙草部門指導(dǎo)調(diào)解機(jī)構(gòu)不明、指導(dǎo)調(diào)解業(yè)務(wù)分散且與相關(guān)職能相互重疊，致使遇到棘手問(wèn)題時(shí)常常難以形成指導(dǎo)調(diào)解處置合力，當(dāng)事人的糾紛得不到有效及時(shí)解決，限制了煙草機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)和調(diào)解功能的發(fā)揮。

　　三、提升行政指導(dǎo)和調(diào)解效能的對(duì)策建議

　　（一）增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)知程度。借助各類宣傳活動(dòng)、市場(chǎng)走訪、日常檢查、處罰后回訪等契機(jī)，加大煙草行政指導(dǎo)和調(diào)解知識(shí)的宣傳力度，尤其注重宣傳煙草部門在行政許可、行政處罰等糾紛爭(zhēng)議上的指導(dǎo)和調(diào)解職責(zé)、義務(wù)、優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大行政指導(dǎo)調(diào)解影響力、知曉率，引導(dǎo)爭(zhēng)議各方將煙草行政指導(dǎo)和調(diào)解作為解決矛盾糾紛的優(yōu)先選擇，營(yíng)造推動(dòng)該項(xiàng)工作的良好社會(huì)氛圍。

　　（三）拓展指導(dǎo)調(diào)解方式。行政指導(dǎo)和調(diào)解貫穿于煙草專賣行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)和全過(guò)程；一方面，緊密結(jié)合煙草專賣工作實(shí)際，將行政調(diào)解貫穿于行政許可、行政處罰、行政執(zhí)法、消費(fèi)維權(quán)以及監(jiān)管、服務(wù)的事前、事中、事后全過(guò)程，按照訴求的類別、難易程度、區(qū)域管轄等進(jìn)行分類，積極采取分類式、前沿式、主動(dòng)式、立體式、聯(lián)動(dòng)式等多種方式，促進(jìn)行政指導(dǎo)和調(diào)解工作快速、有序推進(jìn)。另一方面，應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與糾紛涉及相關(guān)職能部門聯(lián)系，借助各方專業(yè)力量及時(shí)、專業(yè)解決糾紛爭(zhēng)議。

　　（三）完善行政處罰環(huán)節(jié)。以優(yōu)質(zhì)服務(wù)提高零售戶的經(jīng)營(yíng)能力和守法質(zhì)量，力求避免“無(wú)意識(shí)違法”、“非主觀違法”等現(xiàn)象的發(fā)生。完善首次輕微違法不處罰原則，規(guī)定對(duì)首次輕微違法的，只要違法人員承諾守法經(jīng)營(yíng)，并簽訂保證書后，不再給予行政處罰。落實(shí)案件回訪制，通過(guò)傾聽(tīng)當(dāng)事人的意見(jiàn)和建議，以誠(chéng)相待，可以再次檢驗(yàn)當(dāng)事人的守法情況，

　　（四）注重實(shí)效，聯(lián)系工作，推進(jìn)效能日常化和長(zhǎng)效化。認(rèn)真總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，探索工作途徑，并完善相關(guān)措施，實(shí)行服務(wù)宣傳、分類整治和事后回訪相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。對(duì)外抓宣傳，向廣大相對(duì)人積極開(kāi)展守法經(jīng)營(yíng)、和諧執(zhí)法等理念的教育，為提高行政指導(dǎo)工作水平營(yíng)造濃厚的工作氛圍；對(duì)內(nèi)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，結(jié)合工作實(shí)際開(kāi)展理論研討，學(xué)習(xí)行政指導(dǎo)理論與實(shí)務(wù)，探討行政指導(dǎo)疑難問(wèn)題。