煙草在線專稿　　依法行政是社會(huì)主義法治國(guó)家必須遵循的基本原則，是民主政治建設(shè)的重要組成部分，是依法治國(guó)的基礎(chǔ)和前提。依法治國(guó)是否能取得成效，關(guān)鍵在于依法行政的執(zhí)行力，同時(shí)依法行政的重心又是行政執(zhí)法，因此，提高行政執(zhí)法水平，貫徹落實(shí)依法行政，首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政執(zhí)法的行為。

　　煙草專賣行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“合法合規(guī)、公正文明、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)有效”的十六字方針政策，始終堅(jiān)持以依法行政為根本目標(biāo)，以加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)為工作核心，以規(guī)范行政執(zhí)法行為為主要內(nèi)容，以深化執(zhí)法監(jiān)督為必要保障，加強(qiáng)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，努力探索行政執(zhí)法的新機(jī)制和新方法，有效促進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范化與法治化。

　　一、煙草專賣行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

　　（一）行政處罰方面

　　行政處罰是煙草專賣行政主管部門(mén)的工作重心之一，因此，處罰類案件的審理工作受到各單位的重視，辦案的水平相對(duì)以往有較大提升，但依舊存在重實(shí)體輕程序、重結(jié)果輕過(guò)程、重審批輕文書(shū)的錯(cuò)誤老舊觀念，案件制作整體水平有待提高，甚至出現(xiàn)個(gè)別案件的處理違反法律規(guī)定的情形，值得我們高度重視。

　　1、定性處罰程序問(wèn)題

　　定性不準(zhǔn)、處罰不當(dāng)、程序違法等問(wèn)題，時(shí)而出現(xiàn)在一些行政處罰案件中。例如，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，未能表明當(dāng)事人實(shí)施完畢無(wú)證批發(fā)的行為，只能證明其存在無(wú)證批發(fā)的準(zhǔn)備，卻依舊定案由為無(wú)煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證批發(fā)煙草制品；應(yīng)當(dāng)以零售價(jià)確定煙草制品價(jià)值的，錯(cuò)誤地以批發(fā)價(jià)計(jì)算，導(dǎo)致處罰數(shù)額不正確；未嚴(yán)格遵守省局自由裁量權(quán)相關(guān)規(guī)定依法并處，個(gè)別案件存在處以罰款后，未按規(guī)定進(jìn)行收購(gòu)的問(wèn)題；部分案件存在先估價(jià)后質(zhì)檢、缺少調(diào)查延期程序、調(diào)查終結(jié)時(shí)間超出延期審批規(guī)定的期限、當(dāng)事人未繳納罰款即結(jié)案等程序不合法或不符合規(guī)定的情形；行政處罰決定書(shū)適用的法律條款錯(cuò)誤等等。

　　2、案卷文書(shū)不夠規(guī)范

　　行政處罰的案卷制作水平近幾年已有較大的提升，各縣、區(qū)局也比較重視，但是不規(guī)范的問(wèn)題依舊時(shí)有發(fā)生。如重要材料缺失的現(xiàn)象比較突出：2012年開(kāi)始使用的先行登記保存系列文書(shū)使用和填制不夠規(guī)范；未按順序裝訂文書(shū)；申請(qǐng)價(jià)值估算卷煙明細(xì)表和抽樣表未載明合計(jì)數(shù)目；證據(jù)復(fù)制（提取）單中粘貼的照片未注明拍攝時(shí)間、地點(diǎn)，只注明了證據(jù)的提取時(shí)間、地點(diǎn)；卷宗抬頭的行政機(jī)關(guān)名稱與所蓋公章不夠一致等等。

　　3、行政效率相對(duì)較低

　　個(gè)別縣、區(qū)局處理案卷的行政效率較為低下，存在部分案件長(zhǎng)期無(wú)法結(jié)案，涉案煙草制品未能及時(shí)處理的情況。這主要是由于煙草專賣法律法規(guī)只對(duì)立案和調(diào)查終結(jié)作了一些時(shí)間限制，因此各縣、區(qū)局對(duì)案件辦理期限也就沒(méi)有明確的規(guī)定。部分案件審理期限歷時(shí)幾個(gè)月，總因各種原因沒(méi)有結(jié)案的案件占不小比例；部分查獲或沒(méi)收的走私卷煙、國(guó)產(chǎn)卷煙，因無(wú)法拍賣或相關(guān)單位不愿收購(gòu)，長(zhǎng)期積壓在倉(cāng)庫(kù)中直到霉變，因而造成財(cái)產(chǎn)損失。

　　（二）行政許可方面

　　1、零售點(diǎn)的布局規(guī)劃缺乏合理性

　　目前，各縣、區(qū)局基本依照《南昌市煙草專賣局卷煙零售客戶合理化布局實(shí)施辦法》進(jìn)行零售點(diǎn)的布局規(guī)劃。該規(guī)定制定時(shí)間較早，在很大程度上已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)今的工作實(shí)踐。同時(shí)，該規(guī)定也未能考慮到各縣、區(qū)局的具體實(shí)踐，內(nèi)容比較原則性，可操作性有待提高。因此，十分有必要通過(guò)各縣、區(qū)局的具體問(wèn)題具體分析，根據(jù)本轄區(qū)的具體實(shí)踐情況，制度符合自身特點(diǎn)的布局規(guī)劃規(guī)定，從而使得零售點(diǎn)的布局規(guī)劃趨向于科學(xué)和合理。

　　另外，各縣、區(qū)局對(duì)辦證許可條件和布局規(guī)劃合理性的理解和把握也存在一定差距。如對(duì)中、小學(xué)校周圍禁止設(shè)置零售點(diǎn)的距離，各縣區(qū)、局的執(zhí)行情況存在問(wèn)題；而對(duì)網(wǎng)吧等從事生活日用品無(wú)關(guān)的商業(yè)場(chǎng)所不予設(shè)置零售點(diǎn)的規(guī)定，實(shí)踐情況也各不相同。

　　2、行政許可的案卷制作不夠規(guī)范

　　目前，各縣、區(qū)局行政許可的案卷制作水平普遍較低，這在每季度的案卷評(píng)查中可窺見(jiàn)一二。除新辦事由的行政許可外，其他類型的行政許可案卷制作都存在一定問(wèn)題。例如存在超越法定職權(quán)作出延續(xù)許可決定的情況；個(gè)別行政許可案件應(yīng)當(dāng)以法人作為當(dāng)事人卻錯(cuò)誤地以法人代表作為當(dāng)事人出具各種文書(shū)；各種程序倒置和未跟進(jìn)歇業(yè)的后續(xù)程序注銷等程序不當(dāng)問(wèn)題；工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本、原許可證正副本等當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)提交的材料，材料接收憑證、受理通知書(shū)、失效公告、送達(dá)回證等必備文書(shū)，經(jīng)常出現(xiàn)缺失的情況等等，這些案卷制作問(wèn)題的存在，很大程度上反映出我們未能很好地規(guī)范行政許可。

　　3、行政許可的管理工作存在薄弱

　　當(dāng)前，許可證的工作缺乏詳細(xì)系統(tǒng)的管理制度和工作流程，各項(xiàng)規(guī)定較少對(duì)外公示，管理相對(duì)人對(duì)準(zhǔn)予決定的具體條件不甚明晰，能否做到公平、公正確實(shí)是個(gè)大問(wèn)題。因此，亟待加強(qiáng)行政許可的管理工作。

　　（三）執(zhí)法監(jiān)督方面

　　1、執(zhí)法監(jiān)督工作形式化

　　目前，通過(guò)案件評(píng)查、定期考核、專項(xiàng)檢查、合法性審查等方式對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，確保行政執(zhí)法工作規(guī)范運(yùn)行的工作正有條不紊地展開(kāi)。但是，仍然暴露出監(jiān)督流于形式、存在死角、考核力度較低、責(zé)任追究不到位等問(wèn)題。

　　2、合法性審查工作未能有效落實(shí)

　　各縣、區(qū)局均設(shè)有法規(guī)人員，但系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)煙草專賣法律法規(guī)和擁有專賣執(zhí)法經(jīng)歷的法規(guī)員較少，今年以來(lái)法規(guī)員的流動(dòng)性也較大，固定專業(yè)專職的法規(guī)人員少之又少，行政處罰案件的合法性審查工作難以正常開(kāi)展。另外，各縣、區(qū)局的合法性審查工作缺少具體流程和強(qiáng)制性要求，法規(guī)員審核案卷的時(shí)間不定，未能及時(shí)在立案和審批的時(shí)候進(jìn)行合法性審查。

　　3、執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

　　部分執(zhí)法人員缺乏正確理解和運(yùn)用法律的能力，對(duì)煙草專賣法律法規(guī)缺乏深入的理解和認(rèn)識(shí)，在執(zhí)法辦案中經(jīng)?；煜`法行為性質(zhì)或無(wú)法正確適用法律依據(jù)。部分執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平較低，業(yè)務(wù)能力不夠熟練，制作的檢查勘驗(yàn)筆錄對(duì)執(zhí)法過(guò)程和違法行為的描述過(guò)于簡(jiǎn)單，在詢問(wèn)當(dāng)事人時(shí)對(duì)違法煙草制品的來(lái)源、進(jìn)價(jià)、去向等重要線索和證據(jù)產(chǎn)生遺漏，并非所有執(zhí)法人員均能獨(dú)立制作完成檢查勘驗(yàn)筆錄和詢問(wèn)筆錄。

　　二、煙草專賣行政執(zhí)法現(xiàn)狀的成因

　　（一）思想認(rèn)識(shí)存在偏差

　　實(shí)踐中存在對(duì)具體工作認(rèn)識(shí)有一定誤區(qū)的情況：一是對(duì)專賣執(zhí)法工作的合法規(guī)范要求認(rèn)識(shí)不到位，或者走極端；二是對(duì)專賣執(zhí)法工作重視程度不夠，例如專賣執(zhí)法崗位的進(jìn)入門(mén)檻低且沒(méi)有建立系統(tǒng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，各縣、區(qū)局一線稽查人員素質(zhì)有待加強(qiáng)；三是過(guò)于依賴專賣執(zhí)法手段，如任意擴(kuò)大管理范圍或打擊力度。

　　（二）制度建設(shè)不夠完善

　　目前，煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督程序相對(duì)缺失的問(wèn)題比較突出。比如大多數(shù)行政許可案件的實(shí)質(zhì)審查和程序?qū)彶榇嬖谳^大問(wèn)題，對(duì)當(dāng)事人的基本情況不清楚，資格審查把關(guān)不嚴(yán)，甚至有些工作人員對(duì)于應(yīng)提交的申請(qǐng)材料自己也不甚了解，更何況缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。缺乏監(jiān)督制衡的權(quán)力和制度容易導(dǎo)致行政執(zhí)法工作存在問(wèn)題和隱患。

　　（三）人員素質(zhì)參差不齊

　　很大一部分煙草專賣執(zhí)法人員依法行政意識(shí)較為淡薄，執(zhí)法業(yè)務(wù)能力相對(duì)較低，執(zhí)法行為也不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。基層一線的行政執(zhí)法人員多數(shù)沒(méi)有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)專門(mén)的法律知識(shí)，因此，他們的專業(yè)水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力也就無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)管理的要求。加之這些人員又只相對(duì)在意實(shí)踐而并不重視學(xué)習(xí)，未能很好地認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)學(xué)習(xí)的重要性，理論和業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)不夠深、細(xì)、實(shí)，過(guò)于流于形式，自身素質(zhì)也就難以提高，專賣人員的執(zhí)法水平和能力在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)均處于較低層次。另外，法規(guī)人員的流動(dòng)性也越來(lái)越大，新上手的的法規(guī)人員要負(fù)擔(dān)起過(guò)程監(jiān)督的任務(wù)需要很長(zhǎng)一段時(shí)間的磨合期，法規(guī)人員的整體水平長(zhǎng)期不高，這些問(wèn)題的存在勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p害專賣隊(duì)伍的執(zhí)法形象。

　　因此，行政執(zhí)法工作中存在的各類問(wèn)題不僅侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)可能引起不必要的行政復(fù)議和行政訴訟，增加了專賣執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，這些問(wèn)題勢(shì)必降低煙草專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的公信力，給煙草專賣執(zhí)法的形象帶來(lái)了負(fù)面的影響。

　　三、構(gòu)建公正文明的行政執(zhí)法制度

　　（一）踐行依法行政，深化文明觀念

　　我們應(yīng)時(shí)刻遵循依法行政的要求，深化落實(shí)文明執(zhí)法的觀念，主要從三方面入手。一、主體合法，無(wú)論是實(shí)施行政行為的主體還是被處罰主體，都應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定。只有主體對(duì)象符合規(guī)定，行政執(zhí)法才具有公信力。二、程序合法，行政處罰和行政許可當(dāng)中，最容易出現(xiàn)紕漏的便是程序，重實(shí)體而輕程序的情況一直無(wú)法根除。程序的合法是保障實(shí)體合法的首要前提，因此必須重視。三、內(nèi)容合法，行政行為的內(nèi)容具有合法性，才能保障行政行為的正確性，行政復(fù)議和行政訴訟的可能性才會(huì)降到最低。

　　另外，樹(shù)立法律面前人人平等的法律意識(shí)，去除官本位思想，秉公執(zhí)法，不濫用自由裁量權(quán)也是執(zhí)法工作的必然要求，提高公開(kāi)制約權(quán)力的法律責(zé)任意識(shí)亦是我們的工作需求?，F(xiàn)如今全民的法律意識(shí)普遍提高，依法行政、文明執(zhí)法早已成為專賣執(zhí)法的核心。

　　總之，各級(jí)執(zhí)法部門(mén)在思想上都要高度重視行政執(zhí)法中的問(wèn)題，努力提高行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，始終把行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作置于重要位置，著力提升化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，最大限度地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，完美地踐行依法行政，加強(qiáng)公正文明的理念。

　　（二）完善監(jiān)督機(jī)制，健全責(zé)任制度

　　針對(duì)當(dāng)前存在的行政執(zhí)法中的各種問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事前防范、事中制約和事后監(jiān)督相結(jié)合，合法性監(jiān)督和合理性監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)