煙草在線專稿　　摘要：本文從煙草專賣執(zhí)法的現(xiàn)象入手，分析了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因，并提出了轉(zhuǎn)變思想、增強(qiáng)意識(shí)、規(guī)范執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)督的防范措施。

　　關(guān)鍵詞：專賣　執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)　成因　防范

　　為了貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對法治中國建設(shè)要求的部署，2014年1月21日，國家局印發(fā)了《關(guān)于全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)的意見》，要求全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)，進(jìn)一步提高行業(yè)法治化水平。意見的第二部分“全面建設(shè)法治煙草的工作重點(diǎn)”中強(qiáng)調(diào)，要著力依法行政，切實(shí)履行法律賦予的職責(zé)；推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制；創(chuàng)新行政管理方式，大力推進(jìn)公正文明執(zhí)法；切實(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，保障依法行政；推行辦事公開，加大信息公開力度。行政執(zhí)法和行政管理其中就隱藏著法律風(fēng)險(xiǎn)，尤其是縣級(jí)局的專賣人員，更是直面這個(gè)問題。因此，了解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因，思考防范的對策很有必要。以下從筆者的日常工作經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，談?wù)劰P者對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因及防范的思考。

　　一、專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

　　（一）行政執(zhí)法職能風(fēng)險(xiǎn)

　　指由于煙草專賣行政執(zhí)法不正常、不合理監(jiān)督、制約、阻礙或者抗拒造成的風(fēng)險(xiǎn)，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等。它包含兩層含義。一種是外部人員的干擾，例如專賣人員在市場檢查、做出行政處罰等涉及到當(dāng)事人切身利益的時(shí)候，被干擾煙草專賣行政執(zhí)法或不正常地關(guān)注煙草專賣行政執(zhí)法，謾罵、圍攻、毆打、誣陷煙草專賣行政執(zhí)法人員，沖擊縣局專賣行政執(zhí)法辦公場所等。一種是工作人員的錯(cuò)誤，例如行政執(zhí)法行為人應(yīng)當(dāng)依法做出行政行為卻不做出的“行政不作為”，或是行政執(zhí)法行為人在履行法律職責(zé)中濫用行政權(quán)力，不依據(jù)法定程序、職權(quán)等做出的“行政亂作為”，都可能承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

　　（二）行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

　　行政賠償?shù)牧x務(wù)主要由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行，也即行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。按照《中華人民共和國國家賠償法》第三、四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)：違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰；違法對財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施；違反國家規(guī)定征收財(cái)物、攤牌費(fèi)用；造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為等，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。但是《中華人民共和國國家賠償法》第十四條還規(guī)定了，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或受委托的組織或個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。因此，行政執(zhí)法人員也有行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

　　（三）刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

　　指煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，因主觀故意或過失觸犯刑律，就必須承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。煙草專賣執(zhí)法人員可能觸犯的《刑法》罪名有：玩忽職守罪，濫用職權(quán)罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，幫助犯罪分子逃避處罰罪，非法搜查罪，非法拘禁罪，乃至貪污罪、受賄罪等。

　　（四）行政訴訟或行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)

　　這是由于煙草執(zhí)法主體在實(shí)施煙草行政執(zhí)法行為不當(dāng)或違法而引起當(dāng)事人行政訴訟或行政復(fù)議等后果的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（五）黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

　　這是指專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，因故意或過失違反黨紀(jì)政紀(jì)從而要受到處分的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)規(guī)定，凡是受到刑事責(zé)任追究的，一定會(huì)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。對我們基層專賣執(zhí)法人員而言，觸犯黨紀(jì)政紀(jì)的行為主要有以下幾種：執(zhí)法不廉潔，例如接受執(zhí)法對象的吃請、索要或接受執(zhí)法對象的錢物和提供的服務(wù)等，通過與執(zhí)法對象的權(quán)錢交易，為執(zhí)法對象減輕處罰、為不符合辦證照的辦理證照；粗暴管理、野蠻執(zhí)法；工作失職，存在不作為行為，該審核把關(guān)的不認(rèn)真審核把關(guān)、該監(jiān)管的不認(rèn)真監(jiān)管、該查處的不嚴(yán)格查處。

　　二、煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)原因分析

　　（一）外部環(huán)境影響

　　1.民眾的不理解。民眾對煙草專賣認(rèn)識(shí)不夠深入，對煙草專賣行政執(zhí)法不夠理解，易起沖突。加之煙草行業(yè)政企合一的特殊性，既是銷售主體又是執(zhí)法主體，民眾容易產(chǎn)生什么都由煙草說了算的誤解與不滿，從而導(dǎo)致執(zhí)法沖突。

　　2.外界的關(guān)注。由于煙草行業(yè)的特殊性，我們的一舉一動(dòng)都受到了來自外界的高度關(guān)注，一點(diǎn)失誤都可能引發(fā)較大輿論話題。

　　（二）煙草部門的不足

　　1.行業(yè)特殊體制。煙草專賣制度使得煙草行業(yè)既具有行業(yè)管理的職能，又具有資產(chǎn)經(jīng)營的職能，要求自我監(jiān)督和自我管理，而這恰恰是最容易導(dǎo)致隱患的地方，使得煙草行業(yè)不容易做到公正執(zhí)法、自我監(jiān)督、嚴(yán)格管理。

　　2.法律宣傳不廣。縣級(jí)局將工作重心放在了銷售方面，對于煙草專賣法律法規(guī)的宣傳重視不夠，往往都是在“3?15消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日”及“12?4”等特殊日子進(jìn)行宣傳，日常宣傳力度不夠。而且宣傳的地點(diǎn)也通常選擇在縣城、重點(diǎn)集鎮(zhèn)等人流量較多的繁華地帶，對農(nóng)村群眾尤其是文化水平較低的守店老人等宣傳較少，范圍不夠廣。

　　（三）工作人員履職不到位

　　1.人員素質(zhì)不夠。在煙草行業(yè)的發(fā)展過程中，歷史因素造成了縣級(jí)煙草隊(duì)伍整體學(xué)歷層次偏低、年齡偏大、人員老齡化、結(jié)構(gòu)不合理，同時(shí)用人制度受行業(yè)體制機(jī)制諸多限制，煙草隊(duì)伍中的聘用人員不斷增多，導(dǎo)致隊(duì)伍的綜合素質(zhì)參差不齊，整體水平和能力不平衡。

　　2.思想認(rèn)識(shí)不足。部分專賣執(zhí)法人員思想停留在過去的階段沒有與時(shí)俱進(jìn)，缺乏新形勢下人性化管理，柔性執(zhí)法、理性執(zhí)法的理念，在執(zhí)法過程中較為簡單粗暴，沒有牢固樹立“國家利益至上和消費(fèi)者利益至上”的思想。

　　3.法律知識(shí)欠缺。目前縣級(jí)煙草專賣行政執(zhí)法隊(duì)伍整體層次不高，且許多行政執(zhí)法人員并非法律專業(yè)出身，法律基礎(chǔ)知識(shí)欠缺，對于自身的不當(dāng)行為會(huì)觸犯哪些法律、有什么后果缺乏清晰的認(rèn)知，由于相關(guān)法律知識(shí)的欠缺而導(dǎo)致無意識(shí)地違規(guī)操作。

　　4.風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏。煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為煙草專賣品的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法部門，必須嚴(yán)格履行法定職權(quán)并負(fù)有相應(yīng)的行政責(zé)任。然而部分專賣執(zhí)法人員由于法律意識(shí)缺乏，沒有正確理解“權(quán)力與義務(wù)相伴”的含義，對煙草行政執(zhí)法行為不當(dāng)可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和后果缺乏有效認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。

　　5.執(zhí)行存在偏差。部分專賣執(zhí)法人員由于思想認(rèn)識(shí)不足，在實(shí)際執(zhí)法過程中，存在隨意性，行為不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在不依法行政以及不文明執(zhí)法現(xiàn)象。例如在市場檢查時(shí)未亮證，在執(zhí)法過程中未履行告知義務(wù)，調(diào)查取證時(shí)沒有嚴(yán)格依照法定程序，雖然這些都是小事，但是聚沙成塔，往往這些小事都是引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的“導(dǎo)火線”。

　　三、防范煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的方法

　　（一）追根溯源

　　必須清楚地認(rèn)識(shí)到，煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的根源在于不依法行政。執(zhí)法思想不端正，為案執(zhí)法、簡化執(zhí)法程序、超越執(zhí)法權(quán)限，行政不作為、亂作為，濫用自由裁量權(quán)，適用法規(guī)條款不當(dāng)?shù)刃袨?#xff0c;都是不依法行政的具體表現(xiàn)。因此，要從轉(zhuǎn)變思想開始，認(rèn)識(shí)到依法行政的重要性，在任何情況下都必須堅(jiān)持依法行政，確保程序正當(dāng)，只有自己行為無過錯(cuò)，才是防范煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的最有效途徑。

　　（二）增強(qiáng)意識(shí)

　　1.增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。定期對專賣行政執(zhí)法人員開展執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)警示教育，讓每位專賣行政執(zhí)法人員情形認(rèn)識(shí)新形勢下的煙草專賣執(zhí)法環(huán)境，增強(qiáng)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明確清楚“執(zhí)法有風(fēng)險(xiǎn)、用權(quán)須謹(jǐn)慎、執(zhí)法須規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)早防范”，克服執(zhí)法行為中的僥幸和麻痹心理，杜絕隨意執(zhí)法行為的發(fā)生。

　　2.增強(qiáng)法治意識(shí)。在日常的工作和學(xué)習(xí)中，要有意識(shí)地多學(xué)習(xí)法律基礎(chǔ)知識(shí)，除了煙草專賣的相關(guān)法律法規(guī)外，還要適當(dāng)學(xué)習(xí)《刑法》、《國家賠償法》、《行政訴訟法》等與日常專賣行政執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)，尤其要學(xué)習(xí)執(zhí)法過錯(cuò)及違規(guī)、違紀(jì)、違法行為處理的相關(guān)規(guī)定，熟知不規(guī)范執(zhí)法應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任。

　　3.增強(qiáng)廉潔意識(shí)。多用案例事實(shí)對專賣執(zhí)法人員進(jìn)行警示教育，不以惡小而為之，要時(shí)常自我檢查、自我警示、自我提醒，自覺規(guī)范和約束自身的執(zhí)法行為，杜絕不廉潔執(zhí)法行為的發(fā)生。

　　（三）規(guī)范行為

　　1.嚴(yán)格依照規(guī)范執(zhí)法。法律是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?#xff0c;作為法律的執(zhí)行者，也必須做到嚴(yán)謹(jǐn)而規(guī)范。因此在煙草專賣行政執(zhí)法過程中，必須嚴(yán)格按照法定的權(quán)限、程序、內(nèi)容及要求做出行政執(zhí)法行為，克服執(zhí)法的隨意性。

　　2.提高執(zhí)法藝術(shù)。在規(guī)范執(zhí)法的前提下，提高專賣行政執(zhí)法的藝術(shù)性是防范煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。專賣執(zhí)法的對象千差萬別，有不同的性格、不同的學(xué)養(yǎng)、不同的處理問題的方法，用同一套辦法去面對不同的人，效果往往要大打折扣。因此專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)，要學(xué)會(huì)用不同的執(zhí)法方法去面對不同的經(jīng)營戶，既要嚴(yán)格執(zhí)法，更要理性、文明、規(guī)范執(zhí)法，從而達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

　　（四）加強(qiáng)監(jiān)督

　　1.做好內(nèi)部監(jiān)督。改變過去“遇錯(cuò)糾正”的事后監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督從被動(dòng)監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變、從事后糾錯(cuò)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。同時(shí)要改變執(zhí)法監(jiān)督側(cè)重于行政處罰的現(xiàn)象，將監(jiān)督范圍擴(kuò)大到行政許可、許可證后續(xù)監(jiān)管、罰沒物資管理、案件移送等其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

　　2.做好外部監(jiān)督。主動(dòng)接受廣大經(jīng)營戶和社會(huì)的監(jiān)督，通過政府網(wǎng)站、行業(yè)網(wǎng)站、法律宣傳、舉報(bào)投訴網(wǎng)站以及其他多種方式，公開行政執(zhí)法程序、資格條