煙草在線專稿　　經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國(guó)務(wù)院于2015年11月3日印發(fā)了《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》圍繞“先照后證”改革的落實(shí)，提出18條意見(jiàn)推進(jìn)事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步明確了未來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管體系的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)。下一步，隨著《意見(jiàn)》的實(shí)施，對(duì)煙草市場(chǎng)監(jiān)管方法、模式等將產(chǎn)生重要影響。

　　一、明確總體要求

　　《意見(jiàn)》就“先照后證”改革后的事中事后監(jiān)管，提出了更具可操作性的總體要求，即“一個(gè)指導(dǎo)思想，四項(xiàng)基本原則”。

　　二、嚴(yán)格審批事項(xiàng)管理

　　《意見(jiàn)》進(jìn)一步嚴(yán)格了審批事項(xiàng)的管理，明確了2條具體措施，即“目錄管理”和“審批公示”。

　　目錄管理。主要分為前置審批事項(xiàng)目錄和后置審批事項(xiàng)目錄。

　　前置審批事項(xiàng)目錄方面，《意見(jiàn)》明確由國(guó)家工商行政管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)公布工商登記前置審批事項(xiàng)目錄。同時(shí)，明確規(guī)定了設(shè)置前置審批事項(xiàng)的權(quán)限，即除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定外，一律不得設(shè)置工商登記前置審批事項(xiàng)，也不得通過(guò)備案等方式實(shí)施變相前置審批。目錄管理的實(shí)施，確立了唯一的工商登記前置審批事項(xiàng)目錄的公布機(jī)關(guān)，既提高了可執(zhí)行性，又減少了多頭管理與爭(zhēng)議。同時(shí)，設(shè)置前置事項(xiàng)權(quán)限的強(qiáng)調(diào)與明確，意味著地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和政府規(guī)章不具有前置事項(xiàng)的設(shè)置權(quán)，進(jìn)一步確保了前置事項(xiàng)的全國(guó)統(tǒng)一性，防止出現(xiàn)“地方性”的前置事項(xiàng)。

　　后置審批事項(xiàng)目錄方面，明確要求省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)于2015年底前依法制定工商登記后置審批事項(xiàng)目錄，并向社會(huì)公布。

　　審批公示?！兑庖?jiàn)》明確規(guī)定，審批部門(mén)要制定審批標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公示。要求推行網(wǎng)上審批，對(duì)審批標(biāo)準(zhǔn)和受理、審查、批準(zhǔn)等審批信息通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督。特別需要指出的是，推行網(wǎng)上審批，可以大大減少申請(qǐng)企業(yè)、個(gè)人的負(fù)擔(dān)，節(jié)約多次來(lái)回往返申請(qǐng)單位的時(shí)間及費(fèi)用成本等。推行網(wǎng)上審批以及將審批過(guò)程向社會(huì)公示，是落實(shí)“法治政府、服務(wù)政府”的重要體現(xiàn)。

　　三、厘清市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)

　　“先照后證”改革中的重要一環(huán)就是事后監(jiān)管，如何做到“寬進(jìn)嚴(yán)管”，嚴(yán)防出現(xiàn)監(jiān)管真空，也是衡量改革成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?！兑庖?jiàn)》在職責(zé)劃分上作出了明確規(guī)定，主要體現(xiàn)在“雙告知”和“職責(zé)法定”。

　　雙告知?！半p”是指申請(qǐng)人和審批部門(mén)。

　　對(duì)申請(qǐng)人，工商部門(mén)在辦理登記注冊(cè)時(shí)，要根據(jù)省級(jí)人政府公布的工商登記后置審批事項(xiàng)目錄，告知申請(qǐng)人需要申請(qǐng)審批的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和相應(yīng)的審批部門(mén)，并要求申請(qǐng)人書(shū)面承諾在取得審批前不擅自從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　對(duì)審批部門(mén)，工商部門(mén)要在辦理完成登記注冊(cè)后，將市場(chǎng)登記主體信息及時(shí)告知同級(jí)相關(guān)審批部門(mén)。在這里，需要工商部門(mén)對(duì)“及時(shí)”作出更加明細(xì)的規(guī)定，明確具體到多少工作日。相關(guān)審批部門(mén)也根據(jù)自身行政審批的特點(diǎn)，主動(dòng)與工商部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，形成備忘錄，明確告知時(shí)限、方式等要求。

　　職責(zé)法定。在職責(zé)法定的問(wèn)題上，《意見(jiàn)》結(jié)合實(shí)際情況作出了非常明確的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了可操作性，減少和防止相互推諉和扯皮問(wèn)題的出現(xiàn)。主要分法律法規(guī)有明確規(guī)定和無(wú)明確規(guī)定二個(gè)層面。

　　第一層面，有明確規(guī)定。指法律法規(guī)明確規(guī)定監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管職責(zé)的，嚴(yán)格依法執(zhí)行。第二層面，無(wú)明確規(guī)定。指法律法規(guī)沒(méi)有作出規(guī)定或規(guī)定不明確的情況下。審批部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén)有專門(mén)執(zhí)法力量的，由其牽頭負(fù)責(zé)查處；無(wú)專門(mén)執(zhí)法力量或執(zhí)法力量不足的，審批部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén)可依法提請(qǐng)工商部門(mén)牽頭共同予以查處。

　　筆者認(rèn)為，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的“先照后證”改革，厘清職責(zé)比以往顯得更加重要，原因就在于“寬進(jìn)”。“寬進(jìn)”的存在，就可能存在大量的問(wèn)題，特別是對(duì)一些特殊行業(yè)，比如，食品衛(wèi)生類(lèi)等。這個(gè)時(shí)候，“嚴(yán)管”就是維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障消費(fèi)者權(quán)益的必然選擇。

　　四、完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

　　完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制是《意見(jiàn)》的最大亮點(diǎn)，著重體現(xiàn)在信用體系“一張網(wǎng)”，信息共享“無(wú)障礙”，市場(chǎng)監(jiān)管“綜合執(zhí)法模式”。

　　信用體系“一張網(wǎng)”。由于信用體系的不健全，導(dǎo)致失信企業(yè)或個(gè)人的違法成本低，一直是困擾和影響執(zhí)法效果的重要問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》在信用體系的建設(shè)上，作出了明確規(guī)定，要建立全國(guó)信用體系“一張網(wǎng)”，即“信用中國(guó)”網(wǎng)站。這就為失信聯(lián)合懲戒創(chuàng)造了條件，實(shí)現(xiàn)“一處違法，處處受限”就成為了可能。信用體系“一張網(wǎng)”的落實(shí)，將極大的推進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)。

　　信息共享“無(wú)障礙”。信息共享是推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，是實(shí)現(xiàn)信息資源效果最大化的重要渠道?！兑庖?jiàn)》明確規(guī)定，2016年底前，地方政府要初步實(shí)現(xiàn)工商部門(mén)、審批部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)及其他部門(mén)之間的信息實(shí)時(shí)傳遞和無(wú)障礙交換。這就意味著，必須要充分利用現(xiàn)代信息手段，建立信息共享平臺(tái)。

　　市場(chǎng)監(jiān)管“綜合執(zhí)法模式”。減少職責(zé)重疊、減少層級(jí)實(shí)現(xiàn)扁平化、整合資源、提升效率是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置最理想的四大基本原則。就目前我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，部門(mén)之間職責(zé)重疊、執(zhí)法資源浪費(fèi)、條塊化過(guò)重等問(wèn)題一直存在，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題一直受到詬病。《意見(jiàn)》提出，要探索推進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法模式，減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)。應(yīng)該講，綜合執(zhí)法模式是發(fā)展的趨勢(shì)，也是提升行政效率的必然選擇。

　　五、煙草行業(yè)的應(yīng)對(duì)措施

　　隨著“先照后證”改革的逐步推進(jìn)，特別是《意見(jiàn)》相關(guān)要求的落實(shí)，煙草行業(yè)不可避免的將受到影響。這就需要我們主動(dòng)、積極去擁抱改革、適應(yīng)改革，主動(dòng)、積極去研究“先照后證”改革與煙草行業(yè)的關(guān)系，提出可行的措施與辦法，順應(yīng)改革的潮流，維護(hù)煙草行業(yè)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的大局。

　　深入學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確把握。“先照后證”是落實(shí)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要舉措?！兑庖?jiàn)》涉及的內(nèi)容非常多、要求也很具體，是新形勢(shì)下構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管模式的頂層設(shè)計(jì)，其重要程度不言而喻。因此，必須組織力量加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深入研究，準(zhǔn)確把握關(guān)鍵問(wèn)題，特別是與煙草行業(yè)有關(guān)的方面，這是準(zhǔn)確落實(shí)《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)與保障。根據(jù)《意見(jiàn)》附件公布的186項(xiàng)改革審批項(xiàng)目，涉及煙草的是第167-170項(xiàng)，共計(jì)四項(xiàng)，其中前置審批事項(xiàng)2個(gè)，為煙草專賣(mài)生產(chǎn)企業(yè)許可證核發(fā)、煙草專賣(mài)批發(fā)企業(yè)許可證核發(fā)；后置審批事項(xiàng)2個(gè)，為設(shè)立煙葉收購(gòu)站（點(diǎn)）審批、煙草專賣(mài)零售許可證核發(fā)。

　　加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。《意見(jiàn)》關(guān)系到未來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管模式的頂層設(shè)計(jì)，既有橫向的關(guān)系協(xié)調(diào)，又有縱向的統(tǒng)籌規(guī)劃。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，是確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位的組織保證。同時(shí)，在加強(qiáng)《意見(jiàn)》落實(shí)的問(wèn)題上，不能孤立的看問(wèn)題，要與當(dāng)前的重要工作聯(lián)系起來(lái)，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理的設(shè)定目標(biāo)、研究措施等。筆者認(rèn)為，必須與《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和“十三五”規(guī)劃等工作聯(lián)系起來(lái)，統(tǒng)籌各方面的要求，使改革措施、目標(biāo)更加科學(xué)、有效，防止“零碎式”的改革，減少人力、物力、財(cái)力等的浪費(fèi)。

　　立足市場(chǎng)，突出實(shí)效?！兑庖?jiàn)》的核心就是圍繞“先照后證”改革后，如何加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，是“寬進(jìn)嚴(yán)管”中的“嚴(yán)管”部分，是為了防止出現(xiàn)管理真空。顯然，措施的制定要立足市場(chǎng)，突出事中、事后監(jiān)管效果。結(jié)合《意見(jiàn)》要求和行業(yè)當(dāng)前實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急，要重點(diǎn)抓好“三個(gè)一”工程的落實(shí)，即“做好一個(gè)協(xié)調(diào)、搭建一個(gè)平臺(tái)、建立一個(gè)模式”。

　　一個(gè)協(xié)調(diào)。這里的協(xié)調(diào)，包括內(nèi)外兩個(gè)部分。內(nèi)部協(xié)調(diào)，主要縱向的統(tǒng)籌規(guī)劃，按照要求做好“先照后證”改革總部署，特別是《意見(jiàn)》中關(guān)于事中事后監(jiān)管的相關(guān)具體要求。外部協(xié)調(diào)，主要是跟政府及工商部門(mén)這兩塊的協(xié)調(diào)，積極參與相關(guān)信息平臺(tái)搭建、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等工作，展現(xiàn)積極參與改革的良好行業(yè)面貌。

　　一個(gè)平臺(tái)。主要是指信息平臺(tái)。目前，從全行業(yè)的現(xiàn)狀來(lái)看，雖然各種信息系統(tǒng)層出不窮，有國(guó)家局層面的，有省級(jí)局層面的，有地市級(jí)層的等等，但兼容性比較差，信息互通有限。這種限度既有地域性的障礙，也有信息內(nèi)容的限制，尚沒(méi)有做到信息實(shí)時(shí)與無(wú)障礙交換與共享。筆者認(rèn)為，信息系統(tǒng)不在多，關(guān)鍵是建立一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，體現(xiàn)大數(shù)據(jù)的時(shí)代特征，要做到兼容子系統(tǒng)，完善功能，真正發(fā)揮數(shù)據(jù)集成的作用。結(jié)合《意見(jiàn)》的要求，平臺(tái)要體現(xiàn)服務(wù)管理對(duì)象（申請(qǐng)人）、服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管、接受社會(huì)監(jiān)督三個(gè)功能。服務(wù)管理對(duì)象（申請(qǐng)人）：要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)、審批與查詢功能，可跟蹤辦理過(guò)程；完善公示內(nèi)容，包括許可標(biāo)準(zhǔn)、流程及相關(guān)文件，公示許可辦理的過(guò)程及結(jié)果等。服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管：著重體現(xiàn)信息共享，全國(guó)范圍內(nèi)的真正信息共享。信息既要包括管理相對(duì)人的個(gè)人基本信息、經(jīng)營(yíng)信息等，又要包括違法相關(guān)信息等，才能真正服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管，發(fā)揮信息的輔助作用。接受社會(huì)監(jiān)督：除前面講到的許可情況公示外，還要包括相關(guān)行政處罰、涉及群眾利益重大政策等都要做到主動(dòng)接受監(jiān)督，給群眾“用腳投票”的機(jī)會(huì)，才能真正聽(tīng)到群眾的訴求。

　　一個(gè)模式?！兑庖?jiàn)》的核心，其實(shí)就是構(gòu)建新形勢(shì)下的市場(chǎng)監(jiān)管新模式，是未來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管體系發(fā)展方向的頂層設(shè)計(jì)。作為特殊行業(yè)的煙草來(lái)講，更要加強(qiáng)研究，做好應(yīng)對(duì)。煙草執(zhí)法何去何從？應(yīng)走怎么樣的監(jiān)管模式？特別是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責(zé)劃