許可證制度是我國煙草行業(yè)實行煙草專賣專營制度的基礎。但在專賣管理實踐中，由于煙草專賣零售許可證含金量的不斷提升，導致在社會上買賣、租借、非法轉讓煙草專賣零售許可證等現(xiàn)象屢見不鮮，不僅增加了許可證管理工作的難度，而且在一定程度上影響了煙草市場良好的市場秩序。因此，新形勢下，加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，對規(guī)范和維護卷煙市場良好經營秩序，提高煙草專賣行政許可管理水平必將產生積極的意義。

一、加強煙草專賣零售許可證后續(xù)管理的現(xiàn)實意義

（一）加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是完善和鞏固煙草專賣制度的迫切需要。當前，煙草專賣零售許可證存在“重發(fā)證、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象在個別地區(qū)還依然存在，這些問題直接影響煙草專賣許可證制度的嚴肅性。加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和糾正零售許可證在使用過程中違法違規(guī)行為，有利于鞏固和完善煙草專賣制度。

（二）加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是維護國家利益和消費者利益的重要途徑。當前，一些零售戶借助零售許可證的合法形式暗中從事違法經營活動，導致國家稅收的流失，損害了消費者的合法權益。加強對持證零售戶的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法經營行為并進行整頓，有利于維護國家利益和消費者利益。

（三）加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是建立和維護卷煙市場良好經營秩序的重要手段。當前，煙草零售許可證的使用過程中證照不符、無證批發(fā)等問題，嚴重破壞了卷煙市場經營秩序。加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，著力規(guī)范零售戶經營行為，有利于建立和維護卷煙市場良好的經營秩序。

二、煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作中存在的難點

歸納起來，零售許可證后續(xù)管理的難點主要有以下幾個方面：

（一）對“披著羊皮的狼”現(xiàn)象監(jiān)管難。一些經營者在取得煙草專賣零售許可證后，借助許可證的合法形式，暗地里卻銷售非正常渠道購進的卷煙。這些經營戶多數(shù)是名煙名酒店，他們的客戶相對固定，且銷售方式一般是錢物交易分離，甚至送貨到家，幾乎不在經營場所直接銷售，違法活動十分隱蔽，難以監(jiān)管。

（二）對買賣、租借以及非法轉讓許可證的行為取證難。由于嚴格加強零售許可證管理，一些經營者通過私下買賣、租借等方式取得他人的零售許可證，而且雙方達成協(xié)議，許可證的延續(xù)、變更等手續(xù)由原持證人負責，經營活動中還使用原持證人的銀行賬戶，專賣執(zhí)法人員在檢查過程中一般很難發(fā)現(xiàn)其持有的許可證是通過非法方式取得的，即使詢問，實際經營者多數(shù)以親戚朋友或雇傭關系加以搪塞，監(jiān)管難，取證更難。

（三）對“睡眠證”管理難。所謂“睡眠證”，主要是一些經營者領取煙草專賣零售許可證后六個月內未開展卷煙經營活動，或者未經申請擅自停業(yè)、歇業(yè)，以及自動歇業(yè)卻沒有辦理注銷手續(xù)。這些零售許可證雖處于有效狀態(tài)，而實際經營卻處于消極或無效狀態(tài)。在注銷之前，由于持證人沒有開展卷煙經營活動，不僅擠占了有效的許可證資源，而且導致許可證游離于專賣監(jiān)管之外。

三、煙草專賣零售許可證后續(xù)管理難的原因分析

（一）客觀因素的制約。一是政府拆遷改造，街道名稱、門牌號發(fā)生變化，一些經營者因怕麻煩而不及時、主動申請辦理變更手續(xù)；二是受合理布局等因素制約，一些經營者未能領取零售許可證，因此采取租借、買賣或者以其他形式非法轉讓獲取零售許可證件；三是零售戶分布極為分散，加上專賣管理人員數(shù)量不足，造成沒有足夠的時間和精力去實施許可證后續(xù)管理。

（二）經營者的煙草專賣意識不強。在市場經濟條件下，持證經營者受到商品自由交易思想的影響，對煙草專賣制度了解不多、理解不深，對規(guī)范使用許可證的認知度低，導致零售許可證隨意變更、買賣、租借、非法轉讓以及未經審批就擅自停業(yè)、歇業(yè)等現(xiàn)象屢見不鮮。

（三）后續(xù)監(jiān)管意識不強。一方面，一些基層部門“重許可、輕監(jiān)管”的思想比較嚴重，導致煙草專賣零售許可證后續(xù)管理沒有得到應有重視。另一方面，許可證后續(xù)管理僅停留在許可證的變更、延續(xù)、注銷等程序性和形式上，導致煙草零售許可證后續(xù)管理在監(jiān)管手段、力度、效果等方面的積極作用得不到充分發(fā)揮。

（四）后續(xù)監(jiān)管政策制度不夠完善。從法律法規(guī)層面上看，關于零售許可證后續(xù)管理規(guī)定可操作性的內容不多，如對責令停業(yè)整頓沒有作出具體實施的規(guī)定；針對注銷時許可證回收制度，如當持證人自動歇業(yè)或不開店營業(yè)后，因無法找到持證人或收不回許可證時，許可證如何處理沒有明確規(guī)定等等。

四、對加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的一些對策和建議

（一）不斷完善許可證管理制度，為煙草專賣零售許可證后續(xù)管理提供強有力的法律支持。一是健全完善煙草專賣許可證管理辦法，補充完善零售許可證后續(xù)監(jiān)管相關管理規(guī)定，為許可證后續(xù)監(jiān)管提供強有力的法律和政策依據(jù)。二是完善零售許可證后續(xù)監(jiān)管流程，逐步建立綜合性后續(xù)監(jiān)管理制度體系，規(guī)范后續(xù)監(jiān)管的適用條件、幅度標準和處理程序。三是適時調整煙草制品零售點合理布局規(guī)劃，實行距離與數(shù)量雙調控，保障行政相對人和持證零售戶的正當權益。

（二）積極探索后續(xù)監(jiān)管措施，努力實現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管常態(tài)化。在嚴格貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的基礎上，積極探索零售許可證后續(xù)監(jiān)理措施，使之成為行政手段之外強化市場監(jiān)管的有力手段。具體措施如下：

1.要嚴把許可證準入關。

零售客戶數(shù)量激增，給煙草部門的管理和服務帶來難度，加大了執(zhí)法和服務成本。如果不對卷煙經營零售點的數(shù)量進行宏觀控制，也將使經營者之間的競爭陷入惡性循環(huán)。因此，我們應當把好許可準入關：

（1）用好用足法律武器，發(fā)揮法律授權的作用，從合理布局入手，進一步優(yōu)化相關條款，增強其可操作性。如對照顧對象的雇員、委托經營、合伙經營等經營行為作出具體限定，為此類證件依法退出作鋪墊。

（2）合理布局規(guī)劃對相對獨立的固定經營場所應當細化，從面積上給予最低限定，避免持證人不正常經營，只是利用許可證套取貨源。

（3）合理布局規(guī)劃應當細化經營場所基于安全因素不適宜經營卷煙條款。如對經營與卷煙存儲不相宜的商品者（煙花爆竹、農藥、化肥、具有毒附作用的化工產品等等）不予發(fā)證。

（4）可探索確定一個總體比例即“零售戶率”，也就是零售戶數(shù)量占人口總數(shù)的比率。可以根據(jù)轄區(qū)人員數(shù)量、交通狀況、經濟發(fā)展水平，消費能力等因素從宏觀上相對確定一個比較合理的布局比例，適當控制總量。

（5）建立受理、審核、現(xiàn)場勘察等節(jié)點的操作規(guī)范，在實際工作中，煙草部門在辦證時，必須嚴格審核，使持證戶的數(shù)量和布局更趨合理，與其所輻射的消費商圈達到最佳匹配，保持零售客戶的獲利水平，實現(xiàn)煙草公司與零售客戶的雙贏。在審核環(huán)節(jié)中還要注重主體資格的審查，避免不法煙販鉆法律空子逃避刑事責任，情報及案審部門要注意收集無證不法經營戶信息并及時抄告證件管理部門。

2.要深化許可證后續(xù)監(jiān)管。

《煙草專賣許可證管理辦法》規(guī)定因違法生產經營煙草專賣品一年內被煙草專賣行政主管部門或者其他執(zhí)法機關處罰兩次以上的；被煙草專賣行政主管部門或者其他執(zhí)法機關一次性查獲假煙、走私煙50條以上的；因非法生產經營煙草專賣品被追究刑事責任的，發(fā)證機關可以責令持證人暫停煙草專賣業(yè)務、進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務的資格。

專賣案審部門及專賣基層管理所，應當緊密配合，信息共享，案審部門應當將持證戶受處罰情況及時抄告專賣基層管理所，對那些違法經營卷煙屢教不改的、情節(jié)嚴重的依法進行整頓，直至取消其經營資格。

不經許可，擅自變更許可證規(guī)定的經營地址、許可證的出租、出借轉讓、等現(xiàn)象，這些都擾亂了正常的卷煙市場經營秩序，損害了其他卷煙零售戶的合法權益。當前零售許可證轉讓存在以下幾種情形：一是家庭成員內部之間轉讓，包括直系親屬之間的轉讓、旁系親屬之間的轉讓，這是最常見的私下轉讓情形。這種私下轉讓行為帶有很大的隱秘性，不易發(fā)現(xiàn)。即使檢查發(fā)現(xiàn)，他們也可找子女或兄弟姐妹幫忙為借口來推搪。二是帶有交易性的外部轉讓行為。如張某有新的發(fā)展，不再從事卷煙零售業(yè)務，于是將其門面連同許可證一起轉讓給李某，由李某接手門面繼續(xù)經營卷煙銷售業(yè)務，從而形成許可證的買賣關系。還有一些經營場所產權所有人，為謀取利益最大化他們自身持有煙草專賣許可證，在出租經營場所的同時連煙草專賣零售許可證一起出租，或者為了便于房屋出租將煙草專賣零售許可出借給房屋承租人使用。這幾種情形帶有金錢交易色彩。

私下轉讓許可證的主要原因有以下幾種：一是專賣法律法規(guī)宣傳力度不到位，沒有實效。宣傳打假打私、卷煙真假鑒別方面力度比較大，涉及到專賣許可證管理方面的比較少。二是零售戶法律意識不強，缺乏相關法律法規(guī)知識。部分零售戶在許可證使用上認識存在偏差，對法律法規(guī)知識又知之甚少，認為許可證屬于自己的私有財產，想轉給誰就轉給誰，別人干涉不了，正因零售戶這種錯誤觀點，導致私下轉讓行為常有發(fā)生。三是取證難、處罰難。根據(jù)煙草及有關法律法規(guī)規(guī)定，取證必須充分且有針對性，在私下轉讓許可證證據(jù)提取過程中必須有零售戶私下轉讓的證明材料，而私下轉讓問題的隱秘性和形式的多樣化，執(zhí)法人員在取證過程中難度較大，難以取得私下轉讓的資料和證據(jù)；在對違法行為進行處罰時，程序必須合法，在作出處罰前，應當事先向被處罰人發(fā)出責令整改通知書，被處罰人在責令改正期限內拒不改正的，煙草部門才可以進行處罰。正因為私下轉讓在取證和處罰上的困難，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中本著教育為主的原則，只著重零售戶口頭上的教育，對他們的私下轉讓情況“睜一只眼閉一只眼”，久而久之，零售戶私下轉讓許可證問題就有了“愈演愈烈”的趨勢。

解決許可證私下轉讓問題的幾點建議：一是加強煙草專賣法律法規(guī)的宣傳，注重實效。通過制作宣傳畫冊、名片等，在所有卷煙零售戶經營場所張貼，廣泛向零售戶進行專題宣傳。二是積極改變工作方式和思路，創(chuàng)新工作方法和手段。工作中，我們需要實行彈性工作制，不定期開展市場管理，加強對重點地區(qū)和對象的監(jiān)控，找準典型，精確打擊。三是各崗位人員的共同努力。信息的采集、流轉和維護非常重要，需要通過對營銷、專賣、物流“三員”工作流程和考核方面的約束，建立零售客戶信息變更情況的動態(tài)發(fā)現(xiàn)、快速處理和研究分析機制，這樣既可使許可證登記信息更新及時，又可防止零售許可證的非法轉讓。

2.站好延續(xù)崗。

實際工作中，因生產經營能力、條件發(fā)生重大變化導致不符合法定條件而不予延續(xù)的情況較多。但由于該條款中的嚴重違法行為缺少相應界定，而一般不會根據(jù)零售客戶的嚴重違法行為進行不予延續(xù)，但筆者認為，當前各地煙草專賣局適用的《煙草專賣行政處罰自由裁量權執(zhí)行標準》對違法行為的嚴重情形都做了具體界定，其實是可以探索作為不予延續(xù)的有效參照的。

3.構建誠信體系，分類動態(tài)管理。

將零售戶平時經營情況和守法守紀情況全部折算成一定的分值，把日常檢查監(jiān)督情況及時錄入計算機自動進行累積，根據(jù)不同分值實施分類動態(tài)管理。對不同類別的零售戶區(qū)分情況，區(qū)別對待，采取行政管理和銷售服務雙管齊下的辦法。對于守法零售戶，要加強服務。大力推廣零售戶信譽等級牌和評選守法經營示范戶的做法，營造誠信守法經營氛圍。對于違法違規(guī)經營戶要依法采取書面警告、限供、降級、責令整改、取消經營資格等管理和處罰手段，這種方法較好地體現(xiàn)了以宣傳教育為主，行政處罰為輔的原則，也符合專賣法律法規(guī)的要求。

4、落實許可責任追究。

為加強對許可證后續(xù)監(jiān)管，及時、準確掌握卷煙零售戶經營異動情況，需要進一步加強營銷、專賣、物流“三員”責任意識，提高營銷、專賣、物流“三員”之間的信息反饋實效。對卷煙零售戶動態(tài)跟蹤管理，按照對客戶服務的頻次和管理的內容確定：停、歇業(yè)，地址變更的第一責任人為送貨員，第二責任人為客戶經理，第三責任人為稽查隊員；經營人變更，轉讓、借用許可證的第一責任人為客戶經理，第二責任人為稽查隊員。在三員考核細則中增加客戶異動情況反饋考核項目，以進一步明確工作要求和標準，落實責任追究。

除了上述具體措施外，還要加大法律法規(guī)宣傳教育培訓力度，增強零售客戶的守法經營意識。建立完善零售客戶檔案，實行分類管理。

加快信息化建設，提高監(jiān)管信息化水平。加大監(jiān)督檢查力度，定期開展零售許可證使用專項整頓治理活動。

（三）落實行政執(zhí)法責任制，不斷提高執(zhí)行力。一要明確行政執(zhí)法職責。要將法律、法規(guī)賦予的職責層層落實到具體執(zhí)法部門、崗位和人員，做到不漏崗漏責、缺位錯位。二要建立落實與行政執(zhí)法責任制相配套的制度，如行政許可評議考核制度、行政許可公示制度等，加大違法辦理發(fā)放許可證行為的責任追究力度，以確保專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作落到實處。

（四）充分發(fā)揮內管監(jiān)管職能，加強許可證的后續(xù)監(jiān)督管理。專賣內管部門要充分利用專賣內管監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)持證零售客戶許可事項的變化情況，對零售客戶實行動態(tài)監(jiān)管。同時要建立和完善監(jiān)督檢查制度，對違反法律法規(guī)和制度政策實施行政許可的，要堅決予以糾正；應當追究法律責任的，要依法追究有關責任人員的法律責任。

積極探索煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，采取一系列行之有效的后續(xù)監(jiān)管對策，開展綜合治理，零售許可證買賣、租借、非法轉讓、擅自變更以及各種借助許可證的合法形式從事非法經營等違法現(xiàn)象將會得到有效遏制，煙草專賣零售許可證管理也將會從此駛上規(guī)范管理的快車道，煙草市場經營秩序也因此得到不斷規(guī)范和根本好轉。

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