導(dǎo)語：此次挫敗還可能迫使歐盟委員會重新思考其策略，從試圖推行“一刀切”的強硬法規(guī)，轉(zhuǎn)向通過資助大規(guī)模獨立研究，建立全歐盟范圍的產(chǎn)品使用和健康影響數(shù)據(jù)庫，或許能為未來基于更堅實證據(jù)的政策制定奠定基礎(chǔ)。

2025年11月，瑞士日內(nèi)瓦，《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（WHO FCTC）締約方大會第十一屆會議（COP11）正在舉行。然而，作為全球公共衛(wèi)生治理的重要參與者，歐盟卻選擇在一項關(guān)于公約改革的關(guān)鍵投票中集體棄權(quán)。這被外界視為歐盟內(nèi)部衛(wèi)生政策的“罕見公開破裂”。

這一決定并非偶然發(fā)生，而是歐盟內(nèi)部在煙草控制這一復(fù)雜議題上長期積累的深刻分歧的總爆發(fā)。它不僅揭示了歐盟超國家監(jiān)管與成員國利益之間的固有張力，也為未來歐洲的公共衛(wèi)生政策與煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展蒙上了一層不確定的陰影。

為何放棄投票？

歐盟之所以在COP11關(guān)鍵投票中選擇棄權(quán)，直接原因在于其27個成員國未能就共同立場達成一致。

根據(jù)歐盟決策機制，在涉及共同外交與安全政策或具有重大公共健康影響的國際談判中，若成員國無法形成統(tǒng)一意見，歐盟代表團將無法代表整體投出贊成或反對票，只能選擇棄權(quán)。

此次分歧的核心，源于歐盟委員會此前提出的激進煙草監(jiān)管提案。

歐盟委員會作為歐盟的行政機構(gòu)，長期以來在煙草控制方面保持強硬立場。

在此次COP11的準備階段，委員會最初的草案不僅延續(xù)了對傳統(tǒng)卷煙的嚴格限制，更將矛頭直指電子煙、加熱煙草制品和尼古丁袋等新興產(chǎn)品，意圖推動國際社會對其進行嚴格監(jiān)管甚至全面禁令。這一立場源于傳統(tǒng)的“預(yù)防原則”和公共衛(wèi)生考量，即對這些新型產(chǎn)品的長期健康影響未知，且擔心它們會成為青少年接觸尼古丁的“門戶”。

然而，“一刀切”的激進方案在成員國層面遭遇了巨大阻力。意識到無法獲得足夠支持的歐盟委員會，在2024年10月下旬做出了關(guān)鍵性讓步，提出了一份修訂草案。

新草案弱化了全面禁令的措辭，轉(zhuǎn)而強調(diào)“基于證據(jù)的監(jiān)管”，即要求對新型產(chǎn)品的風(fēng)險進行科學(xué)評估后再制定相應(yīng)政策。這一妥協(xié)本是歐盟為尋求統(tǒng)一戰(zhàn)線而釋放的善意，但遺憾的是，它依然未能成為凝聚共識的基石。

最終，歐盟內(nèi)部形成兩大對立陣營：“激進派”以法國、德國、比利時和荷蘭為代表，主張采取預(yù)防性原則，認為任何新型尼古丁產(chǎn)品都可能誘導(dǎo)青少年使用，構(gòu)成“入門效應(yīng)”，因此應(yīng)從嚴監(jiān)管甚至禁止；“謹慎派”以瑞典、葡萄牙、羅馬尼亞和希臘為首，強調(diào)需平衡公共衛(wèi)生目標與經(jīng)濟現(xiàn)實。這些國家指出，過度限制減害產(chǎn)品可能加劇非法煙草貿(mào)易，損害合法煙草種植者的生計，并剝奪成年吸煙者轉(zhuǎn)向低風(fēng)險替代品的機會。

由于雙方立場難以調(diào)和，歐盟無法形成統(tǒng)一投票立場，最終在COP11的關(guān)鍵改革議程上集體棄權(quán)。

棄權(quán)意味著什么？

歐盟長期以來被視為全球公共衛(wèi)生政策的引領(lǐng)者。從2001年率先實施煙草廣告禁令，到2014年通過《煙草產(chǎn)品指令》（TPD），再到推動全球素面包裝立法，歐盟在控?zé)燁I(lǐng)域一直采取強硬姿態(tài)。此次在COP11棄權(quán)，標志著其“統(tǒng)一”的衛(wèi)生外交策略遭遇重大挫折。

更重要的是，這一事件暴露了歐盟在“減害”理念上的認知分裂。

瑞典作為全球吸煙率最低的國家之一，其成功經(jīng)驗很大程度上歸功于廣泛使用無煙煙草產(chǎn)品“snus”（一種口含煙草）。盡管snus在歐盟除瑞典外被禁止銷售，但近年來興起的尼古丁袋正成為新一代減害工具。瑞典等國認為，全面禁止此類產(chǎn)品將阻礙吸煙者戒煙或轉(zhuǎn)向更低風(fēng)險替代品。

相反，法國和德國則擔憂電子煙和尼古丁袋對青少年的吸引力。法國衛(wèi)生部數(shù)據(jù)顯示，2024年高中生電子煙使用率已超過傳統(tǒng)香煙，引發(fā)政策制定者的高度警惕。在此背景下，兩國堅持“零容忍”立場，拒絕為任何非醫(yī)藥用途的尼古丁產(chǎn)品留出空間。

這種根本性理念沖突，使得歐盟難以在國際場合展現(xiàn)政策一致性。棄權(quán)不僅是程序性結(jié)果，更是政治信號：歐盟在煙草控制這一曾被視為“共識領(lǐng)域”的議題上，已不再鐵板一塊。

未來走向分化的十字路口？

COP11事件將可能成為歐洲煙草政策的一個分水嶺，其未來影響可能體現(xiàn)在以下幾個方面：

在歐盟無法達成統(tǒng)一指令的情況下，各成員國將更傾向于根據(jù)本國國情行事，人們可能會看到“激進派”國家推行比歐盟設(shè)想更為嚴格的國內(nèi)法規(guī)；而“謹慎派”國家則可能維持或發(fā)展更具包容性的監(jiān)管框架，特別是對減害產(chǎn)品。

瑞典的成功案例及其在歐盟內(nèi)的積極游說，使得“煙草減害”這一曾經(jīng)邊緣的概念正式進入了主流政策辯論的舞臺。未來，雙方陣營的科學(xué)論戰(zhàn)將更加激烈。

此次挫敗還可能迫使歐盟委員會重新思考其策略，從試圖推行“一刀切”的強硬法規(guī)，轉(zhuǎn)向通過資助大規(guī)模獨立研究，建立全歐盟范圍的產(chǎn)品使用和健康影響數(shù)據(jù)庫，或許能為未來基于更堅實證據(jù)的政策制定奠定基礎(chǔ)。

歐盟在COP11的棄權(quán)，既反映了新型煙草產(chǎn)品帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)，也暴露出傳統(tǒng)控?zé)熣咴趹?yīng)對技術(shù)變革時的滯后性。未來，歐盟若想在煙草政策上重拾領(lǐng)導(dǎo)力，必須在科學(xué)證據(jù)、公共健康、經(jīng)濟利益與政治現(xiàn)實之間找到新的平衡點。這不僅是歐盟的挑戰(zhàn)，也是全球公共衛(wèi)生政策面臨的共同課題。