隨著修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》施行，對行政機(jī)關(guān)推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益提出了更高要求。新法在概念、種類、證據(jù)、簡易程序、一般程序、三項(xiàng)制度、聽證范圍、法制審核范圍、辦案期限、行政執(zhí)法時效等進(jìn)行了系列制度設(shè)計(jì)和修改，將對新時期行政執(zhí)法工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。筆者結(jié)合煙草專賣行政管理工作實(shí)踐，對照新《行政處罰法》相關(guān)法律規(guī)則，檢索煙草專賣行政處罰過程的適法性問題，分析問題形成的原因，就提升煙草專賣行政執(zhí)法水平闡述個人的觀點(diǎn)和建議，與讀者共鳴。

?一、煙草專賣行政處罰實(shí)施過程的適法性問題

對照新《行政處罰法》相關(guān)法律規(guī)則和當(dāng)前煙草專賣行政處罰實(shí)施過程，部分行為的適法性值得商榷，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）簡易程序適用范圍過窄。新《行政處罰法》第五十一條規(guī)定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！毕噍^修改前的規(guī)定，新法大幅度提高了簡易程序處罰金額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了簡易程序的適用范圍，目的是為了提高行政效率、節(jié)約行政資源，讓相對人免受行政程序之累。在煙草專賣行政處罰程序中，適用簡易程序處罰的案件，除未在當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)進(jìn)貨和未亮證經(jīng)營且拒不改正兩類案件外，其他違法行為均不符合簡易程序的適用條件。而未在當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的案件中，各地對適用簡易程序處罰的情形，違法卷煙數(shù)量上作了一定限制，極大的限縮了簡易程序的適用范圍，此舉有?！缎姓幜P法》設(shè)立簡易程序的立法精神和行政高效便民原則的要求。

（二）行政處罰全過程記錄制度落實(shí)尚存瑕疵。雖然各地都為專賣執(zhí)法人員配備了行政執(zhí)法記錄儀，從使用的情況看，并不盡人意。首先是執(zhí)法記錄儀的使用范圍突顯于市場檢查過程，檢查后對當(dāng)事人、證人的詢問，調(diào)取相關(guān)書證、電子數(shù)據(jù)等過程，沒有強(qiáng)制要求使用，這種碎片化的記錄方式不符合全過程記錄法律制度的要求。其次是執(zhí)法記錄儀使用不規(guī)范，導(dǎo)致拍攝的視頻難以客觀再現(xiàn)執(zhí)法過程。其三是執(zhí)法記錄儀拍攝的視頻歸檔不規(guī)范，根據(jù)行政處罰“卷宗主義”原則要求，執(zhí)法記錄儀拍攝的視頻，應(yīng)當(dāng)以電子數(shù)據(jù)的證據(jù)形式歸檔保存?，F(xiàn)實(shí)中，煙草專賣行政主管部門多以數(shù)據(jù)硬盤方式保存，案件卷宗中沒有該電子數(shù)據(jù)的描述或反映，這將導(dǎo)致案件進(jìn)入復(fù)議或訴訟程序，拍攝的視頻無法作為本案證據(jù)納入復(fù)議或訴訟程序的審查范圍，佐證行政處罰行為的合法性，而帶來嚴(yán)重的不利后果。

（三）證據(jù)范圍把握不準(zhǔn)確，收集和固定證據(jù)不及時。隨著我國大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G通信等高新科技成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)化和智能化的產(chǎn)品及服務(wù)，已經(jīng)深度嵌入日常生活，改變了傳統(tǒng)的生活方式。其在帶給我們生活便利的同時，也記錄了我們的生活軌跡，存儲于服務(wù)器、云端、終端等硬件電子介質(zhì)當(dāng)中。這些電子數(shù)據(jù)，對于再現(xiàn)我們?nèi)粘Ｉ钅骋粫r間的真實(shí)意思或表示行為，具有不可或缺的作用。因此，我國三大訴訟法均確立了電子數(shù)據(jù)的證據(jù)地位?！缎姓幜P法》的修改亦與時俱進(jìn)，回應(yīng)了新時代立法要求，確立了電子數(shù)據(jù)在行政處罰程序中的證據(jù)地位?；陔娮訑?shù)據(jù)的可復(fù)制性和易篡改性特征，要求專賣執(zhí)法人員在辦理具體案件時，要及時準(zhǔn)確的收集和固定該類證據(jù)。而現(xiàn)實(shí)中，電子數(shù)據(jù)類證據(jù)在行政處罰卷宗中鮮有呈現(xiàn)。

（四）行政相對人權(quán)利保護(hù)不到位，告知程序存有瑕疵。當(dāng)前，煙草專賣行政執(zhí)法人員對相對人依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請回避權(quán)、檢舉控告權(quán)等相關(guān)權(quán)利的告知，僅僅體現(xiàn)在詢問筆錄和勘驗(yàn)筆錄中，執(zhí)法人員是否作出相應(yīng)的告知行為，沒有其他證據(jù)予以佐證。新《行政處罰法》第四十七條明確將行政處罰全過程記錄上升為法律制度，這就必然要求行政處罰行政實(shí)施過程，對相對人權(quán)利的保護(hù)，不僅要體現(xiàn)在書面證據(jù)材料上，執(zhí)法人員還必須作出相應(yīng)的權(quán)利告知行為，并詢問相對人知曉及理解情況和權(quán)利行使與否，才算全面適當(dāng)?shù)穆男辛烁嬷x務(wù)，從而卸去權(quán)利保護(hù)責(zé)任。

（五）行政處罰程序啟動和處罰決定形成前的法制審核流于形式。法制審核制度作為實(shí)施煙草專賣行政處罰行為的防火墻，對防止權(quán)力濫用，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，保證行政處罰行為的合法有效具有重要意義?，F(xiàn)實(shí)工作中，法制審核幾乎成了“聾子的耳朵或啞巴的嘴，”淪為光鮮亮麗的擺設(shè)。在啟動行政處罰程序前，專賣執(zhí)法人員可以不經(jīng)法制審核直接立案，行政處罰決定形成前，也可以不經(jīng)法制審核作出決定，只有在案件組卷時，才由法規(guī)員簽字歸檔，一個案件從立案到結(jié)案歸檔，法制監(jiān)督制約機(jī)制沒有起到應(yīng)然作用。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

以上問題的原因，表面上是法律修改而行為未及時糾偏所致，深入分析，歸根結(jié)底還是人的因素。

（一）執(zhí)法人員學(xué)習(xí)主動性不強(qiáng)，法律知識儲備更新不及時。由于專賣執(zhí)法人員新生力量補(bǔ)充不足，在煙草專賣行政執(zhí)法一線的工作人員年齡相對偏大，受年齡和精力的影響，有些執(zhí)法人員長期不學(xué)習(xí)，不更新自己的法律知識儲備，在法律規(guī)則已經(jīng)修改的情形下，仍然按照經(jīng)驗(yàn)實(shí)施行政處罰行為，導(dǎo)致行政處罰過程出現(xiàn)適法性偏差。

（二）執(zhí)法人員責(zé)任心缺乏，存在一定程度的躺平思想。有些年紀(jì)偏大的專賣執(zhí)法人員，長期工作在執(zhí)法一線，到了一定年齡后，感覺到前途無望，便選擇在工作崗位上混日子，躺平思想嚴(yán)重，份內(nèi)以外的工作，“能躲則躲，躲不了就拖，拖不過則錯。”對待工作，毫無責(zé)任心可言，專賣執(zhí)法工作交由這樣的人實(shí)施，想不出錯誤都難。

（三）教育培訓(xùn)機(jī)制沒有發(fā)揮積極作用。一方面，表現(xiàn)為培訓(xùn)過程存在的形式主義，效果不盡人意，臺上授課老師嘔心瀝血的傳授知識，臺下學(xué)員有打嗑睡的、有看新聞的、有逛網(wǎng)店的、有玩游戲的，完全沒有與老師同處于一個時空環(huán)境中，這種培訓(xùn)很難不質(zhì)疑它的效果。另一方面，人才培養(yǎng)激勵機(jī)制有待完善。缺乏刺激學(xué)習(xí)自覺的激勵機(jī)制和相應(yīng)資質(zhì)、資格的互認(rèn)機(jī)制，對參加自學(xué)、學(xué)歷、職業(yè)資格考試，取得相應(yīng)文憑和資質(zhì)資格的，沒有給予相應(yīng)待遇，導(dǎo)致學(xué)習(xí)積極性不高。

（四）同級法制監(jiān)督機(jī)制空轉(zhuǎn)失靈。良性的監(jiān)督應(yīng)該函蓋了行政處罰行為的全過程，包括了事前、事中和事后。監(jiān)督方式可區(qū)分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分，外部監(jiān)督主要依靠媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和司法監(jiān)督。而內(nèi)部監(jiān)督主要是上級監(jiān)和同級監(jiān)督，上級監(jiān)督一般通過執(zhí)法檢查、案件評查和行政復(fù)議的方式進(jìn)行，同級監(jiān)督由法制審核和紀(jì)檢監(jiān)察兩種方式，法制監(jiān)督是對行政處罰行為全過程監(jiān)督的最重要方式。如上所述，法制審核制度形同虛設(shè)，對行政處罰過程缺乏必要的監(jiān)督和制約，適法性偏差就不可能被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

三、提升煙草專賣行政執(zhí)法水平的幾點(diǎn)建議

針對存在的問題和原因，筆者以為，應(yīng)從以下幾方面介入推動工作，以提升行政執(zhí)法水平。

（一）完善教育培訓(xùn)機(jī)制，推動隊(duì)伍素質(zhì)整體提升。一是要提高煙草專賣執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)積極性，完善激勵機(jī)制，通過專家授課、自學(xué)和集體學(xué)習(xí)等方式，開展法律法規(guī)知識培訓(xùn)學(xué)習(xí)。二是鼓勵符合報(bào)考條件的執(zhí)法人員積極參加法律職業(yè)資格考試，建立相應(yīng)的職稱互認(rèn)機(jī)制。三是推動專賣大講堂活動深入開展，讓專賣執(zhí)法人員走上講臺進(jìn)行授課，檢驗(yàn)其知識儲備和輸出能力。四是積極開展以考促學(xué)活動，定期或不定期的組織法律法規(guī)知識考試，通過考試檢驗(yàn)學(xué)習(xí)成果。五是開展模擬執(zhí)法活動，檢驗(yàn)執(zhí)法人員法律知識轉(zhuǎn)化運(yùn)用能力。通過各種有效措施，推動執(zhí)法人員素質(zhì)提升，以適應(yīng)新時期專賣執(zhí)法工作要求。

（二）落實(shí)行政處罰公示制度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。將行政處罰種類、標(biāo)準(zhǔn)、法律后果、辦案期限、監(jiān)督投訴方式等事項(xiàng)全面公示，讓權(quán)力置于陽光下運(yùn)行，自覺接受群眾監(jiān)督。“陽光是最好的防腐劑”，行政權(quán)力只有充分暴露在陽光下，“關(guān)在制度的籠子里”才能約束其正當(dāng)合法的行使，從而更好的保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。充分的公示，有助于相對人了解行政權(quán)力的范圍和邊界，監(jiān)督執(zhí)法人員依法規(guī)范行使行政執(zhí)法權(quán)，提升行政執(zhí)法水平。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行法制審核制度，筑牢行政處罰行為防火墻。落實(shí)法制審核制度，對于監(jiān)督煙草專賣行政處罰行為合法有效，保護(hù)相對人合法權(quán)益，防止冤假錯案等方面有著不可替代的作用。一方面，在啟動行政處罰程序時，未經(jīng)法制審核，堅(jiān)決不予立案，可有效防止行政權(quán)力濫用，保護(hù)相對人的合法正當(dāng)行為不受違法追究。另一方面，在作出行政處罰決定前，未經(jīng)法制審核，堅(jiān)決不予處罰，可保證煙草專賣行政主管部門作出的行政處罰決定所依據(jù)的事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、處理恰當(dāng)、程序合法，防止錯案發(fā)生。

（四）狠抓行政處罰全過程記錄制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法偏差。行政處罰全過程記錄制度是提高行政治理效能的重要抓手，對切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。抓緊抓實(shí)行政處罰全過程記錄，能夠有效監(jiān)督執(zhí)法過程，規(guī)范煙草專賣執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，及時發(fā)現(xiàn)并糾正行政處罰過程行為偏差，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

（五）強(qiáng)化責(zé)任追究制度，讓過錯有人承擔(dān)責(zé)任?！坝袡?quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究?！边@是現(xiàn)代行政法權(quán)責(zé)一致原則的應(yīng)然之義，任何權(quán)力的行使都必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，任何沒有責(zé)任約束的權(quán)力必將導(dǎo)致任性。因此，應(yīng)當(dāng)完善責(zé)任追究制度，把責(zé)任落實(shí)到煙草專賣行政處罰全過程，讓行使執(zhí)法權(quán)的人肩上扛有責(zé)任，不正當(dāng)行使權(quán)力需要承擔(dān)責(zé)任，確保行政執(zhí)法權(quán)正當(dāng)合法的行使。

總而言之，在國家大力推進(jìn)“法治國家，法治政府，法治社會”一體化建設(shè)的時代背景下，行政權(quán)的行使必然會受到越來越多的制約和限制，煙草專賣行政主管部門作為行使煙草專賣行政處罰權(quán)的法定機(jī)關(guān)，只有努力提升隊(duì)伍素質(zhì)，優(yōu)化工作流程，改進(jìn)工作方法，強(qiáng)化監(jiān)督制約，才能更好服務(wù)國家、服務(wù)人民、服務(wù)社會。